推进矿产资源管理改革须转变观念

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，针对多年来矿产资源管理中存在的突出问题，自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》,对建立和实施矿业权出让制度、优化石油天然气矿业权管理、改革矿产资源储量分类和管理方式等作出了一系列重大的制度创新，体现了矿业权管理理念的重大转变。《意见》于2020年5月1日起正式施行。针对目前自然资源系统对《意见》存在的一些模糊认识，笔者认为必须切实转变观念，才能把部党组关于矿产资源管理改革的决策部署落到实处，并为矿法修改积累实践经验。

 

须摒弃“出让+审批”的矿业权出让模式

《意见》的核心是全面推进矿业权竞争性出让。系统内一些人认为，招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权并不是新鲜事物。早在2003年原国土资源部就印发了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号），2006年又印发了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）。

实践中，矿业权竞争性出让是如何操作的呢？先看一个实例。2010年前后，受原国土资源部委托，北方某省级国土资源部门招拍挂出让了一个煤矿采矿权，某国有企业以70多亿元竞得了该采矿权。招拍挂结束后，该企业按竞买结果支付了价款，申领采矿许可证时却被告知，需要先办理项目立项、申请划定矿区范围、矿产资源开发利用方案评审、环境影响评价等一系列前置手续。因为前置手续办理问题，一直到2017年初该企业仍未能取得该矿的采矿许可证，该企业支付了高额采矿权价款而长期无法进行采煤生产，其间的财务成本就超过了10亿元。听起来匪夷所思，但实质上是多年来自然资源系统把矿业权竞争性出让做成了简单的“出让+审批”。

此次《意见》提出的矿业权全面竞争性出让，并不是对2003年以来实施的矿业权分类出让制度的直接复制，而是要对矿业权出让制度重新进行流程再造，切实维护矿业权人的合法权益。

一是矿业权出让由自然资源主管部门主动启动。出让和审批是两种完全不同的管理模式。审批由当事人申请而启动，当事人不申请的，行政机关不能主动启动，而出让则是行政机关主动启动。自然资源主管部门组织出让矿业权，要根据矿产资源规划和矿业权市场监测情况，结合地质调查等相关地质工作成果，制订科学可行的矿业权出让方案。为了增加出让方案的科学性，在制订过程中可以充分听取社会投资主体的意见。

二是将“出让+审批”调整为“出让+登记”。不再是将招标、拍卖、挂牌出让矿业权与原有的矿业权审批登记程序物理叠加，即竞得人与自然资源主管部门签订矿业权出让合同后，仅获得了申请矿业权的资格，仍需履行审批程序后，才能确定是否能够取得矿业权。这种做法不符合基本的法理逻辑，对同一个矿业权不能既出让又审批。自然资源主管部门与竞得人签订出让合同，就意味着将矿业权授予竞得人，之后办理物权登记即可，无须再履行行政审批程序。

三是“出让+登记”不等于放弃政府监管。矿产资源勘查开采活动具有很强的外部性特征，必须由政府进行必要监管。自然资源主管部门在拟定矿业权出让方案时，应当将勘查开采要求、探转采要求等相关管制性要求和条件“一揽子”写入矿业权出让公告和合同，给予社会投资主体充分的信息和预期。出让矿业权后，自然资源主管部门应当依据合同约定的管制性要求，对矿业权人的勘查开采活动进行监督管理。

 

必须全面推进“净矿”出让

实践中，由于矿业权出让与矿业用地用海制度不衔接，导致一些矿山企业虽然获得了矿业权，却无法实际开展勘查开采活动。为切实解决这一问题，《意见》把“净矿”出让确定为改革的目标和方向，切实保障矿业权人的合法权益。

对于“净矿”出让，系统内一些人存在畏难情绪，认为难以推进。笔者认为，必须坚定“净矿”出让的改革方向，尊重地质工作规律和客观实际，根据不同情况设定不同的“净矿”要求。

出让探矿权的，由于在出让时不可能确定勘查开采用地用海的具体位置，因此不应要求在出让时就同步办理好用地用海手续。但满足以下要求即可视为实现了“净矿”出让：

一是权属上的“干净”，即拟出让区块没有权属争议和纠纷；

二是规划上的“干净”，即拟出让区块中没有各类保护区、生态红线等禁止和限制区域，这些规划条件既要考虑自然资源管理相关规划，也要考虑环保、安全生产等可能影响矿产资源勘查开采实施的相关部门的规划限制和政策限制；

三是要着眼于勘查、开采全过程，切实保障勘查开采作业用地用海，即出让探矿权不仅要保障探矿权用地用海，也要保障探矿权将来转为采矿权后同样能够顺利开展工作。要提前做好规划衔接，预留好矿业用地用海指标，加快办理用地用海审批手续。

直接出让采矿权的，在出让时矿区范围和用地用海位置基本能够确定，因此可以要求在出让采矿权时一并出让土地使用权、海域使用权或者同步办理用地用海手续。

“净矿”的程度，除了要保证权属和规划上的“干净”外，还要区分不同矿种的复杂程度，确定出让采矿权时是一并出让土地使用权、海域使用权，还是同步办理用地用海手续。同步办理用地用海手续的，要尽可能缩短办理时限和简化办理条件，保障矿业权人在取得采矿权后能够尽快取得用地用海权利，顺利开展工作。

2019年12月，自然资源部印发实施的《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》（自然资规〔2019〕5号），就是一并出让海砂采矿权和海域使用权的有益探索，实现了精简、优化海砂采矿权和海域使用权出让环节和办事流程的改革目标。

此外，推进“净矿”出让，需要在现行法律制度框架下进一步拓展用地用海的方式，积极探索矿业权人通过租赁等多种方式使用勘查开采矿产资源所需的土地和海域。

 

同一矿种出让登记实行同级管理

现行的矿业权出让权限，按照矿产资源储量规模、面积、矿种等多种标准划分，同一矿种探矿权、采矿权审批权限不一致，探矿权、采矿权审批权限随着储量的变化也在不断变化，既不利于提高管理效率，也使部省两级的发证权限和责任始终处于不确定状态，给处理矿业权争议带来了极大的困难。针对这一问题，《意见》在调整矿业权出让管理权限的同时，实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理。

今后，自然资源部负责石油、烃类天然气等14种重要战略性矿产的探矿权采矿权出让登记；战略性矿产中的大宗矿产，由省级自然资源主管部门负责；其他矿种由省级及以下自然资源主管部门负责。也就是说，今后凡是由部负责出让探矿权的矿种，无论储量发生多大的变化，采矿权出让也由部负责，不再根据储量的变化调整部省的出让权限。《意见》明确了部省两级出让权限的划分，把省及以下出让权限的划分交由省级自然资源主管部门确定。省级自然资源主管部门应结合本省矿产资源勘查开发实际和行政管理能力，尽快明确省级及以下自然资源主管部门的出让登记权限。同时，部将对近年来发布的涉及探矿权采矿权出让权限划分的规章和规范性文件进行全面清理。凡是与《意见》不一致的，要坚决废止，避免因文件冲突引发新的行政复议和行政诉讼。

 

全面推行油气探采合一制度

现行矿法对油气探矿权、采矿权规定了试采和滚动勘探开发的制度。从实践过程看，由于试采期限过短（一般为1年），企业难以在试采期间及时办理采矿权审批登记手续，造成了大量的以探代采、无证开采的违法行为。为切实解决这一问题，《意见》规定了油气探采合一制度，即油气探矿权人发现可供开采的油气资源的，在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采。进行开采的油气探矿权人应当在5年内签订采矿权出让合同，依法办理采矿权登记。这是根据油气勘查开采的技术逻辑作出的重大制度创新。

与固体矿产勘查、开采两个阶段截然分开不同，油气矿产资源勘查开采的阶段划分相对模糊，一般而言找到油气后马上就能开采。但这并不等于油气勘查开采就是一个阶段，甚至是一个权利。油气勘查开采活动还是能够明显区别出勘查和开采，两个阶段的管理要求也是明显不同的。在勘查向开采转换的阶段则与固体矿产有明显的区别，即找到油气后马上就能开采。实行油气探采合一制度使得油气探矿权人有了更加明确的权利预期。值得注意的是，赋予油气探矿权人特殊的开采权利并不是没有任何的限制。由于勘查工作和开采工作的管理要求不同，自然资源主管部门应当在油气探矿权出让时，将油气探采合一的相关管理要求，特别是如何遵守环境保护、安全生产以及及时办理采矿权等相关要求纳入出让合同，约束油气矿业权人依法依约开展勘查开采活动。

 

不得为财政出资勘查项目设定探矿权

我国矿产资源属于国家所有。新中国成立以来，国家投入了大量财政资金支持矿产资源勘查工作。为了保障国家财政出资的矿产资源勘查活动顺利实施，多年以来，按照社会投资主体的管理方式，国家财政出资的勘查活动也登记了探矿权，这种做法明显不符合矿法及《物权法》关于探矿权采矿权是物权的规定。《意见》明确，中央或地方财政出资勘查项目，不再新设置探矿权。今后，各级自然资源主管部门都不得再为财政出资勘查项目设定探矿权。《意见》实施前已经设定的探矿权，也要在探矿权到期后尽快注销。

 

《意见》的实施对矿法修改意义重大

现行《矿产资源法》是计划经济时期出台的，虽然于1996年进行修改，但其主要制度并未作大的调整，已不能完全适应建设社会主义市场经济体系和建设生态文明的要求。

《意见》确立的以全面推进矿业权竞争性出让为核心的矿产资源管理制度，属于在现行矿法规定之外的增量改革，其目的是进一步发挥市场在资源配置中的基础性地位，平衡好矿产资源开发利用与生态环境保护的关系。2018年，矿法修改列入十三届全国人大常委会立法规划。自然资源部高度重视矿法修改工作，在深入研究、广泛征求意见的基础上，形成了《矿产资源法（修订草案）》（送审稿）。《意见》关于全面推进矿业权竞争出让、“净矿”出让、油气探采合一等相关规定，与《矿产资源法》修改思路是完全一致的。因此，《意见》的实施对矿法修改意义重大。全系统要进一步转变观念，认真做好《意见》的贯彻实施工作，为矿法修改奠定实践基础。同时，在实施《意见》的过程中，有一些问题可能还需要更加深入的研究和实践探索，逐步形成更加符合新时代要求的矿业权管理制度体系。

（注：作者系自然资源部法规司司长）