【行业资讯】矿业权人对矿山开采过程中产生的废弃物拥有合法的处置权和收益权

拥有合法的处置权和收益权

刘凤新

随着近年来建筑用砂石料市场的升温，矿山开采过程中产生的废弃物、剥离物中的砂石料也身价倍增，矿山企业开采过程中产生的废石、废土和废水等废弃物如何处理的相关问题随之而来。一方面，矿业权人有处置砂石料以变现、增加收益的原始动力；另一方面，政府方面认为废弃物中的砂石料应该属于国家，既然砂石料有价值，那么政府应当收取相应费用以避免国家资产损失。由于没有明确具体的法律条款，自然资源、生态环保和市场监督等政府有关部门面临“不管，怕失职；管，依据不充分”的困境。

近期，陆续有矿业权人咨询涉及矿山企业开采中产生的废弃物处理的问题。如，企业开采产生的废石，政府有关主管部门不允许企业对外销售，理由是营业执照经营范围未含废石销售。又如，已设露天矿山，被政府要求对拟剥离区域的砂石土资源重新按照矿产资源进行核实、评审和备案，比照协议出让征收矿业权出让收益，但不增列矿种。目前安徽省自然资源厅已在推动这方面的改革，处于公开征求意见的阶段a。所以，研究矿业权人对废弃物的权利有哪些、政府是否有权利限制矿业权人行使权利，对于解决当前矿业权人和监管部门的困惑很有必要。

日常经济活动中，物权和债权是市场主体财产权的重要表现形式。关于物的主与从问题，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第三百二十条规定：“主物转让的，从物随主物转让，但是当事人另有约定的除外。”主物是指独立存在，与其他独立物结合使用，并在其中发挥主要效用的物。从物是在两个独立物结合使用中处于附属地位、起辅助和配合作用。例如杯子和杯盖，杯子是主物，杯盖是从物。区分主物与从物的法律意义在于，如果合同没有相反约定，从物的所有权随主物的所有权一并转移。

关于主债与从债问题，《民法典》第五百四十七条也规定：“债权人转让债权的，受让人取得与债权有关的从权利，但是该从权利专属于债权人自身的除外。

受让人取得从权利不因该从权利未办理转移登记手续或者未转移占有而受到影响。”债权的从权利是指与主债权相联系，但自身并不能独立存在的权利。从权利随主权利转移原则，是《民法典》确定的债权转让主要规则，具有法定性。主债权发生转移时，其从权利随之一同转移，即使在转让合同中没有约定也不受影响。

法律之所以对主物与从物、主权利与从权利转让规则作出原则规定，其立法本意就是尊重事实本源，尊重社会生活实际形成的交易习惯，从有利于保证和发挥权利的最大效能、便利和促进交易的角度考虑的。

矿业权是通过特许设定的用益物权，所谓用益物权，就是对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。矿业权基础是矿产资源国家所有，国家通过合同的形式，允许有关组织勘查、开采矿产资源并获得收益，表现为政府代表国家出让矿业权、有关组织取得矿业权。既然是通过合同设定了用益物权，与矿业权相关各方的权利和义务当然受《民法典》物权和债权相关法律规范的约束。同时，因矿业权出让合同被确定为行政合同并采用行政许可形式授予矿业权，行政机关的行政行为还受《中华人民共和国行政法》的约束。

设定矿业权的前提是有可开发利用的矿产资源，且该等资源具有现实工业价值并完成评审备案，在开发利用方案得到审查通过后，政府自然资源有关部门代表国家授予申请人矿业权。采矿权就是采矿权人在某一段时间，在某特定空间区域，开采约定的某种矿产资源的权利。

自然因素形成的矿产资源处于地下特定区域，开采方式有露天和井下之分。开采前，矿业权人就要取得土地使用权，按照开发利用方案和设计，在矿权范围内进行露天剥离或者进行井筒、巷道施工，同时要进行井下排水。此等前期工作是矿山开采的必备工序。在施工或者生产中，必然产生废石、废土和废水等废弃物，开发利用方案和环境影响评价报告中均有专门章节予以论述，是经过政府部门同意的。按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）规定，矿业权人有法定义务加强废弃物的管理，避免产生污染或者把污染降到运行范围以内。

可见，在设定矿业权的主权利时，依据开发利用方案，已经预见到矿区范围内剥离区和井工区地貌和原有地下岩石结构的破坏，产生相应的废土和废石，这是无法避免的，是开采矿产资源、行使用益物权所必须面对的问题。矿业权人有合理利用废石、废土和废水的权利，该等权利是矿业权的从权利；同时，合理利用废石、废土和废水是采矿权人履行《固体废物污染环境防治法》规定义务的体现。采矿权人对废弃物的利用当然包括自用，也包括变现和出售。依据《民法典》第五百四十七条之精神，矿业权取得时不需要对此利用废弃物的权利进行单独约定。

有的地方政府部门不允许矿山企业销售废石，企业询问不允许的原因时，政府部门的回答五花八门，有的回答企业营业执照载明的经营范围没有包含销售废石；有的回答销售后有造成环境污染的风险；有的回答废石没有缴纳矿业权出让收益；有的要求纳入政府公共交易平台监管，由政府定价。林林总总，既体现了矿业权人的无奈，也暴露了有关部门监管的短板。按照现代法治理念，政府是法无授权不可为，“不允许销售废石”这一条原因，政府部门显然是难以找到执法依据的，而《固体废物污染环境防治法》第四条规定：“固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化的原则。任何单位和个人都应当采取措施，减少固体废物的产生量，促进固体废物的综合利用，降低固体废物的危害性。”矿业权人将过去需要大量占用土地堆放的废石，作为建筑材料出售给需求方，不就是最好的综合利用吗？政府部门对此理应引导，而不应堵截。

对于企业营业执照的经营范围未包含销售砂石事项，矿山企业只要依法修改公司章程，对经营范围进行变更登记即可；另外，废弃产品销售并不是常态，不做营业执照变更又有何妨？没有社会危害性。矿山企业如对废石进行加工后出售，涉及需要做环评的问题。在不加工情况下销售是否产生环境损害，是监管机构需解决的监管问题，不能因噎废食。

2019年12月24日，自然资源部公开发布《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号），其中第六部分提出“合理利用废弃矿山土石料”“对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复，因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程；确有剩余的，可对外进行销售，由县级人民政府纳入公共资源交易平台，销售收益全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的，应保障其合理收益”。需要注意的是，砂石料纳入政府交易平台系针对历史遗留矿山，是在没有采矿权人的情况下，引入社会力量修复时所提出的要求。由于没有主权利，所以为了避免施工人肆意扩大砂石采剥，法律进行了该等规定。如果存在采矿权人，则在采矿权主权利存在的情况下，主管部门要求将工程建设或采矿过程中产生的废石纳入政府交易平台交易，有干涉企业正常经营之嫌。

让收益，违法且违约有些地方政府部门出于保护国家利益的考虑，担忧大把的砂石料出售后，企业受益了，国家的权益哪里去了？矿产资源属于国家所有，还没给国家交呢？因此主张对此进行收费。以安徽省为例，该省自然资源厅此前在有关地区开展改革试点，改革的基本思路是重新委托勘查单位，对原有露天开采需要剥离的剥离物中所涉建材矿进行评价，进而评审备案，按照协议出让征收矿业权出让收益，而后发放可采凭证，但不在原有采矿证上增列矿种。

上述做法，实际上不具有合法性。看看水资源领域是怎么处理类似问题的。《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条规定：“本条例所称取水，是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。”而第四条第三项规定“不需要申请领取取水许可证”的情形之一为“为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的”。上述规定明确矿山井下工程排水不需要办理取水许可证且不需要缴纳水资源费。《中华人民共和国水法》第三条规定了水资源属于国家所有。但是《取水许可和水资源费征收管理条例》承认了矿山开采必须需要排水，该等排水不征收水资源费。

从矿业权特许用益物权的性质上看，合理处置和利用废弃物是用益物权的从权利，主权利设定，从权利随之设定。设定时没有特别约定的重新约定，未取得对方同意的情况下，构成违约，并违反信赖利益保护原则。在不增列矿种的情况下，征收出让收益和发放采矿凭证，没有法律依据，不具有合法性，涉嫌行政违法。

此外，从环保法律法规的规定看，矿业权人对废弃物负有全面的义务，那么其当然也享有与义务对应的权利。从日常生产生活的实践看，矿业权人合法、合理处置和利用废弃物，是国际惯例，也是国内多年形成的习惯。《民法典》第十条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。”

问题的根源在于砂石料市场的火爆。有市场就会有波动，在强调废弃物国家有处置权的时候，也要考虑废弃物没有利用价值的时候怎么应对，是国家付出成本帮助矿业权人将废弃物堆放吗？如果露天矿山需要剥离上部的砂石才能开采且砂石料不能销售，是国家付出成本剥离废弃物来保证矿业权人开采吗？“事怕颠倒，理怕翻”。现在发现有的自然资源主管部门在出让矿业权时，特别注明了“在该矿产资源开发中，符合开发利用方案的砂石料等废弃物资源可以由矿业权人利用”，此提示起到了明确权利义务和消除误解的作用，在竞争性出让条件下，也有利于发现矿业权的最大市场价值。笔者给出有关建议如下：

（1）对已出让的存量矿业权，矿业权人在矿区范围内符合开发利用方案的开采活动所产生的废弃物，国家不再重新评价。

（2）对未出让的增量矿业权，在出让合同或者“招拍挂”说明中加注“矿业权人有权利依据开发利用方案合法处置和利用砂石料等废弃物”说明。

（3）允许矿业权人出售废弃物，允许其对外开具销售发票。

（4）在《矿产资源法》修订中明确矿业权人对开采废弃物的权利和义务。

总之，在强调矿业权人对废弃物的安全、环保管理的法定义务之时，也应该充分尊重矿业权人合理开发利用废弃物的法定权利。国家不应该在某一时期废弃物有利用价值且无法律明确规定情况下，未经法定程序，与矿业权人争利。