【自然资源】知名律师深度解读自然资源部生态红线内勘查开采政策调整

地动翼按：近日，《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》文件发布，文件对生态红线内的矿业权设立、勘查、开采做了不同以往的规定，引起了社会对国内矿业活动重回升势的期待。知名矿业律师曹旭升认为，“142号文为涉矿活动打开了一个政策窗口，为涉矿有限人为活动开展创造了政策机会，从这一角度说，142号文的出台是正面的、积极的。但从国家安全的战略角度、从能源矿产安全角度审视，本次政策窗口开的并不彻底，理论上能开展的涉矿人为活动经过精挑细选后少之又少，真正能实际开展的涉矿人为活动尚待观察验证。”今日，地动翼为各位读者带来曹旭升律师带来的全文深度解读。

142号文涉矿条款观察

人与自然和谐共生迈出第一步

——生态保护红线新政解读：首次放开部分涉矿有限人为活动

王晨 武汉工程大学法商学院研究生

2022年8月16日，自然资源部官网发布《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》自然资发【2022】142号（下称142号文），142号文由“加强人为活动管控”、“规范占用生态保护红线用地用海用岛审批”、“严格生态保护红线监管”等三部分构成。142号文第一条第（一）款首次允许对生态功能不造成破坏的10项涉矿有限人为活动，可以在生态保护红线自然保护地核心保护区外开展，这为人与自然和谐共生迈出了第一步。142号文第一条第（一）款第7项、第8项及第一条第（三）款分别涉及地质调查、矿产勘查、开采、生态修复、矿业权退出补偿，直接涉及矿业权人的重大利益，对正在进行的《自然保护区条例》和《矿产资源法》的修改会产生重大影响。现对142号文涉矿条款进行文义解读，供矿业权人和矿政管理人批评指正。

原文：

自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）

各省（区、市）自然资源（海洋）、生态环境、林业和草原主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局、生态环境局、林业和草原局：

为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，加强生态保护红线管理，严守自然生态安全边界，依据相关法律法规，就有关事项通知如下：

解读：142号文依据三个中央文件制定，“加强生态保护红线管理”重在加强，“严守自然生态安全边界”重在严守，显然142号文有加强管理，严守边界之意。

原文：第一条

一、加强人为活动管控

（一）规范管控对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线是国土空间规划中的重要管控边界，生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许以下对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线内自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域，依照法律法规执行。

解读：“加强人为活动管控”，针对的是人为活动，非人为活动不在此条范围之内，重点是加强管控。

此款层层设限，第一层限定为“不造成破坏的”，第二层限定为“有限人为活动”，第三层限定为“核心保护区外”，第四层限定为“禁止开发性、生产性建设活动”，第五层限定为“符合法律法规”，第六层限定为“仅允许以下对生态功能不造成破坏的有限人为活动”，显然，通过这六层限定之后，符合此款规定的人为活动少之又少。

并且，“生态保护红线内自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域，依照法律法规执行”，也就是能否在三大区域开展有限人为活动，除受上述六层限定之外，还要受三大保护区配套法律法规约束，部门规章或规范性文件不能作为在三大保护区内允许人为活动的依据。

可见，142号文在起草过程中对如何放开有限人为活动持谨慎态度，谴词造句费尽周折，对生态保护红线内的有限人为活动是从严控制的，生态保护红线内，禁止人为活动是原则，限制人为活动是常态，允许人为活动是例外。

客观地说，在生态优先的大背景下，142号文能够在生态保护红线内打开允许有限人为活动这个政策窗口，是对人与自然和谐共生理念的正确理解，是对一刀切政策的纠偏尝试。

原文：一条（一）款7项 

7、地质调查与矿产资源勘查开采。包括：基础地质调查和战略性矿产资源远景调查等公益性工作；铀矿勘查开采活动，可办理矿业权登记；已依法设立的油气探矿权继续勘查活动，可办理探矿权延续、变更（不含扩大勘查区块范围）、保留、注销，当发现可供开采油气资源并探明储量时，可将开采拟占用的地表或海域范围依照国家相关规定调出生态保护红线；已依法设立的油气采矿权不扩大用地用海范围，继续开采，可办理采矿权延续、变更（不含扩大矿区范围）、注销；已依法设立的矿泉水和地热采矿权，在不超出已经核定的生产规模、不新增生产设施的前提下继续开采，可办理采矿权延续、变更（不含扩大矿区范围）、注销；已依法设立和新立铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、（中）重稀土矿等战略性矿产探矿权开展勘查活动，可办理探矿权登记，因国家战略需要开展开采活动的，可办理采矿权登记。上述勘查开采活动，应落实减缓生态环境影响措施，严格执行绿色勘查、开采及矿山环境生态修复相关要求。

解读：“地质调查与矿产资源勘查开采”中，前者是后者的基础，前者对生态环境的扰动小；后者对生态环境的扰动大，其中开采对生态环境的扰动比勘查对生态环境的扰动更大。前者多为国家出资，是以观察研究为基础的公益性调查工作；后者或为国家出资或为社会资本出资，是以查明矿产资源和开发矿产资源为目的的商业性活动。前者是格物，判断有没有矿和有什么矿；后者是致知，查明有多少矿和怎么将矿开采出来。显然，在生态保护红线内自然保护地核心保护区之外，允许开展地质调查活动是新的政策导向、允许开展勘查活动会受到诸多限制、允许开展开采活动是例外。142号文虽然对矿业活动开了一个窗口，但窗口极小，能够进入这个窗口的矿业活动极为有限。即便窗口开的更大一些，如果涉矿配套政策不做调整，探采积极性得不到充分调动，恐怕142号文会如放开二胎政策一样，观望者多、响应者少。

现针对142号文第一条第（一）款第7项具体内容解读如下：

其一、“基础地质调查和战略性矿产资源远景调查等公益性工作；

解读：基础地质调查对生态环境扰动较小，战略性矿产资源远景调查是保障矿产安全的基础。允许这两种调查在生态保护红线内自然保护地核心保护区之外开展，是新的规定，但前提是公益性的，商业性的应不包括在内。

其二、“铀矿勘查开采活动，可办理矿业权登记；”

解读：允许在生态保护红线内自然保护地核心保护区外开展铀矿勘查开采活动，并可以办理探矿证、采矿证，是保障我国核原料供应、保障我国能源安全和军事战略安全的现时需要，在生态优先与国家安全之间，保障国家安全应是正确的选择。

其三、“已依法设立的油气探矿权继续勘查活动，可办理探矿权延续、变更（不含扩大勘查区块范围）、保留、注销，当发现可供开采油气资源并探明储量时，可将开采拟占用的地表或海域范围依照国家相关规定调出生态保护红线；”

解读：在不扩大勘查区块范围的前提下，允许在生态保护红线内自然保护地核心保护区之外，继续已有的油气勘查和办理已有的油气探矿权登记手续，是为油气探采专门预留的窗口。并且在探明储量时允许将开采区域调出生态保护红线，是为油气开采开辟了绿色通道，也是在坚守生态保护红线内禁止开采的底线。油气资源是我国的战略资源，保障油气供应，是保障能源安全的重要一环。142号文作出这样的规定，有保障我国能源安全的深远用意。

其四、“已依法设立的油气采矿权不扩大用地用海范围，继续开采，可办理采矿权延续、变更（不含扩大矿区范围）、注销；”

解读：在不扩大用地用海范围的前提下，允许在生态保护红线内自然保护地核心保护区之外继续油气开采，并可以办理采矿权登记手续，有尊重事实、保持现状之意，应是为了保障能源安全，目的是将能源的饭碗端在自己手里。

其五、已依法设立的矿泉水和地热采矿权，在不超出已经核定的生产规模、不新增生产设施的前提下继续开采，可办理采矿权延续、变更（不含扩大矿区范围）、注销；

解读：矿泉水和地热的开采，对生态环境的扰动较小，在不改变现状的前提下，允许在生态保护红线内自然保护地核心保护区之外继续开采，并可以办理采矿权登记手续，符合人与自然和谐共生的理念。

其六、“已依法设立和新立铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、（中）重稀土矿等战略性矿产探矿权开展勘查活动，可办理探矿权登记，因国家战略需要开展开采活动的，可办理采矿权登记。”

解读：铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、（中）重稀土矿这八类矿产，或是对外进口依存度超过70%的矿产，或是我国急需的新能源矿产，或是正对我国卡脖子的矿产，或是极为重要的军工矿产，允许这些矿产在生态保护红线内自然保护地核心保护区之外进行勘查并可办理探矿权登记，甚至在国家战略需要时，可以开采、可以办理采矿权登记，是为了防止万一出现极端事件时保障特殊战略性矿种的基本供应，应属战略考量和特殊安排。

八类矿产之后的“等”字，是否包含如金之类的其他战略性矿产，理解上存在争议，尚待142文的制定者作出解释。金作为具有金融属性的特殊战略性矿产，对保障我国经济安全具有重要意义。并且战略性矿产目录和战略性矿产的重要性并不是一成不变的，随着新的发现、新的应用、新的供需状况等因素的改变而发生调整，若仅对列明的八类矿产打开窗口，而不对金等现在的战略性矿产或将来的战略性矿产预留窗口，缺少战略前瞻。显然，“等”字应当包含金等现在和将来的其他战略性矿产。

“上述勘查开采活动，应落实减缓生态环境影响措施，严格执行绿色勘查、开采及矿山环境生态修复相关要求。”

解读：开展142号文第一条第（一）款第7项所列举的勘查开采活动时，必须做好三方面的工作：其一、减缓生态环境影响措施，其二、严格执行绿色勘查、开采的相关要求，其三，严格执行矿山环境生态修复相关要求。也就是允许矿业权人有限勘查和开采的同时，矿业权人必须做好上述三项工作，否则，随时面临被叫停的风险。这就要求矿业权人在允许勘查开采后，必须严格执行142号文的规定。

原文：第一条（一）款8项 

8、依据县级以上国土空间规划和生态保护修复专项规划开展的生态修复。

解读：允许在生态保护红线内自然保护地核心保护区之外，依据规划开展生态修复工作，这里的生态修复，应当包括历史遗留的和新形成的涉矿生态修复。这一规定，符合设立生态保护红线的本意，更加人性化。值得提醒的是，在实施生态修复工作时，应当规划在先，实施生态修复工作在后。

原文：第一条（三）款

（三）有序处理历史遗留问题。生态保护红线经国务院批准后，对需逐步有序退出的矿业权等，由省级人民政府按照尊重历史、实事求是的原则，结合实际制定退出计划，明确时序安排、补偿安置、生态修复等要求，确保生态安全和社会稳定。

解读：此款为生态保护红线内的矿业权退出、何时退出、如何补偿、如何生态修复等关乎矿业权人切身利益的问题作出了制度安排。也是尊重历史、保障矿业权、保障用益物权、取信于民、行政担当、依法治国的具体体现。

结语：142号文为涉矿活动打开了一个政策窗口，落实了人与自然可以和谐共生的理念，为涉矿有限人为活动可以在生态保护红线内自然保护地核心保护区之外开展创造了政策机会，从这一角度说，142号文的出台是正面的、积极的。但从国家安全的战略角度、从能源矿产安全角度审视，本次政策窗口开的并不彻底，理论上能开展的涉矿人为活动经过精挑细选后少之又少，真正能实际开展的涉矿人为活动尚待在142号文执行之后观察验证。

142号文作为一个两部一局制定的部际规范性文件，能够在生态保护红线内为矿业打开一个小的政策窗口，难能可贵，值得肯定。