【生态修复】社会资本参与矿山生态保护修复之政策红利与法律分析

政策红利与法律分析

贺勇

矿山生态环境是自然生态环境的重要组成部分，一直以来受到党中央和国务院的高度重视。从2001年以来，我国先后颁布《矿山地质环境保护规定》《矿山地质环境保护与治理规划》等政策文件，建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，初步构建起了开发补偿保护机制。但总体上来看，我国矿山地质环境恢复和综合治理工作仍不适应新形势的要求，矿山生态保护修复工作推进缓慢、财政资金不足、历史欠账较多等问题仍突出存在。在这样的背景下，国家开始探索并动员全社会的力量参与矿山生态保护修复工作，于是，鼓励和支持社会资本进入矿山生态保护修复领域，便进入高层的谋划之中。

（一）国家及部委出台的文件

（1）2016年7月1日，国土资源部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、国家能源局五部委联合印发《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号），对于社会资本参与矿山生态保护修复有如下规定：要大力构建政府、企业、社会共同参与的恢复和综合治理机制；要引导社会资金、资源、资产要素投入，积极探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分调动各方积极性；鼓励社会资金参与，按照“谁治理，谁受益”的原则，充分发挥财政资金的引导带动作用，大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。

（2）2019年12月24日，自然资源部印发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号），对于社会资本参与矿山生态保护修复有如下规定：按照党的十九大“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求，坚持“谁破坏，谁治理”“谁修复，谁受益”原则，通过政策激励，吸引各方投入，推行市场化运作、科学化治理的模式，加快推进矿山生态修复。

（3）2021年11月10日，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），对于社会资本参与矿山生态保护修复有如下规定：就社会资本参与生态保护修复提出了总体要求、参与机制、支持政策等内容，特别在重点领域中提到了“矿山生态保护修复”，明确提出，针对历史遗留矿山存在的突出环境问题，实施地质灾害隐患治理、矿山损毁土地植被恢复、破损生态单元修复等，重建生态系统，合理开展修复后的生态化利用，参与绿色矿山建设，提高矿产资源节约集约利用水平。

（二）上述文件中的变化

1．用词表述的变化

从最初的“矿山地质环境恢复和综合治理”表述，到中间的“矿山生态修复”的用词，再到现在的“矿山生态保护修复”的提法。

2．重视程度的变化

从最初的五部委的指导意见，到主管部委的促使部分政策落地实施的意见，再到国务院的进一步的意见，体现了国家对于矿山生态保护修复工作的重视程度在逐步提升。

3．理念认识的变化

从用词表述上的变化来看，我国对于矿山生态环境，从原来的“恢复和治理”，到“修复”，再到“保护修复”，从理念和认识上体现了国家对于矿山生态环境的深层的态度转变，不再像以前一样，先破坏后治理，而是将保护放在首位，坚持开发与保护相结合。

4．法律意识的变化

不论是从用词表述的变化还是理念认识的变化来看，从根本上反映出的是我国依法治国、依法执政的意识在增强。

（三）省级行政区域出台的文件（以山西省和山东省为例）

（1）2021年12月17日，山西省自然资源厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与矿山生态保护修复实施细则》（晋自然资发〔2021〕33号），该实施细则中除了坚持和保留国务院文件里对社会资本参与矿山生态保护修复的一些鼓励政策外，还特别明确地指出了社会资本参与生态修复的矿山范围，即山西省行政区域内历史遗留矿山生态保护修复，包括两类：一是责任主体灭失的矿山，二是明确由属地政府为生态修复责任主体的政策性关闭矿山。

（2）2021年10月27日，山东省自然资源厅、山东省发展和改革委员会、山东省公安厅、山东省财政厅、山东省生态环境厅、山东省水利厅、山东省农业农村厅、山东省应急管理厅、山东省能源局联合下发《关于印发〈山东省矿山生态修复实施管理办法〉的通知》（鲁自然资规〔2021〕2号），该管理办法也是在国务院出台的上述文件基础上，针对山东省的实际情况做了详细安排，明确了社会资本参与矿山生态修复的范围为山东省行政区域内的历史遗留矿山和生产矿山，并鼓励政府投融资平台和社会资本合作，共同参与矿山生态修复。

（四）上述两份省级文件的特点

上述两省根据本地实际情况出台的文件规定，特别指出针对矿山生态保护修复，两份文件是在国务院出台的政策基础上进行了一些细化，相对于国务院的规

定来说，操作更具体，也更容易实施；需要注意的是，两份文件中对文件实施的有效期均规定为三年。

国务院、相关主管部委及省级政府均明确了要大力鼓励和支持社会资本参与矿山生态保护修复工作，同时释放了大量的政策红利，主要包括以下四方面。

（一）坚持市场化运作模式

政府主要发挥规划管控、政策扶持、监管服务和风险防范等作用，统一社会资本市场准入，规范市场秩序，建立公开透明的市场规则，为社会资本营造公开、公平、公正的投资环境，构建持续回报和合理退出机制，实现社会资本进得去，退得出、有收益。

（二）打造创新型激励机制

（1）对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复的社会资本主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源使用权。

（2）对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权。

（3）修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体。

（4）修复后的集体建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。

（5）社会资本投资修复并依法获得的土地等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应权益。

（6）社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。

（7）生态保护修复主体将自身依法取得的存量建设用地修复为农用地的，经验收合格，腾退的建设用地指标可用于其在省域范围内占用同地类的农用地。

（8）社会资本在符合国土空间规划和土壤环境质量要求、不改变土地使用权人的前提下，经依法批准并按市场价补缴土地出让价款后，可将依法取得的国有建设用地修复后用于工业、商业、服务业等经营性用途。

（9）可按相关规定采取划拨、出让、租赁等方式提供土地使用权，可采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合的差别化土地供应方式，来降低社会投资主体利用矿山修复后土地发展相关产业前期的用地成本。

（三）参与畅通和获益渠道

（1）鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的项目投资、设计、修复、管护等全过程，重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的矿山生态修复。

（2）社会资本单独或以联合体、产业联盟等形式出资开展矿山生态修复。

（3）社会资本可按照市场化原则设立基金，投资生态保护修复项目。

（4）社会资本对有稳定经营性收入的项目，可采用和政府合作（PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资金注入等方式支持社会资本获得合理回报。

（5）可采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源使用权或特许经营权发展适宜产业。

（6）通过政府批准的资源综合利用获得收益。

（四）加强各项创新政策扶持

（1）鼓励和支持社会资本参与生态保护修复方案编制，在符合法律法规政策和规划约束条件的前提下，合理安排生态保护修复区域内各类空间用地规模、结构和布局。

（2）对于修复过程中产生的土石料及原地遗留的土石料，以及优质表土等，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，并纳入成本管理。

（3）对于通过PPP模式开展的生态保护修复，符合条件的可按规定享受环境保护、节能节水等相应政府补助和税收优惠政策。

（4）政府支持金融机构参与生态保护修复项目，积极支持符合条件的社会资本和修复主体发行绿色债券，用于生态保护修复工程。

（5）支持技术领先、综合服务能力强的社会资本骨干企业上市融资。

（6）加大和支持保险产品创新力度，完善社会资本参与修复生态项目中的灾害风险防控。

（7）开展社会资本参与生态保护修复品牌建设宣传，提升企业传播力和影响力，增加社会资本参与的获得感和荣誉感。

无论是国家层面还是省级行政主体层面出台的鼓励和支持社会资本参与矿山生态保护修复的文件政策，均突出了三个特点：一是建立了社会资本参与矿山生态保护修复的政策机制；二是打通了社会资本参与矿山生态保护修复的实施路径和获益渠道；三是推动社会资本参与矿山生态保护修复成为新的投资热点，能够充分带动相关产业转型和发展。这些政策的实施可大大激发社会资本的投资潜力、参与热情和创新动力，对矿山生态保护修复而言也具有极大的推动力。

国家和省级政府虽然为鼓励和支持社会资本参与矿山生态保护修复，释放了多项政策红利，但囿于目前政策的限制，在尾矿、砂石、黏土、建材类矿石及废弃工矿用地的再利用上，社会资本参与矿山生态保护修复项目应清晰了解目前政策允许的边界以及政策红利支持的空间，注意预防和注意潜在法律风险：

（1）前期投入大、投资周期长，项目操作成型难度大，投资风险难以控制。

矿山生态保护修复项目是一项投入大、周期长的工程，特别是社会资本如要参与前期的方案编制、项目设计等工作，资本投入势必会增加，如遇地方政府政策前后不一的情况下，则项目操作成型难度大，风险难以控制。

（2）在生态修复过程中，相关工作的必要性难以评价，合理修复和非法开发之间边界不清、权责不明。社会资本在参与修复时，对相关工作特别是用地、矿山开发等的必要性不好进行评价，对于在利用遗留矿山资源和修复过程中产生的新资源的问题，如果不能统一认识和司法尺度标准，则可能会导致合理修复和非法开采及违法占地之间边界不清、权责不明，严重的情况下甚至会带来刑事风险。

（3）社会资本单独或以联合体、产业联盟等方式参与生态保护修复，抑或是政府和社会资本采用PPP模式进行合作时，资本的流转和灵活度不够，导致项目搁置的风险较大。政策文件中要建立社会资本合理退出机制，且社会资本优势就在于资本的流转和灵活度，政府虽然是站在监管层面，但如果没有严格的退出机制和法律保障，社会资本要想合理退出，比较困难；特别是PPP模式，受到《中华人民共和国招标投标法》等法律的规范，社会资本退出受到一定程度的限制。

（4）社会资本参与矿山生态保护修复只有国家和省级政府的政策，各地市及县级的政府均没有相关的政策出台，参与途径不明确。虽然国家和省级政府均出台了政策，也大概明确了社会资本参与矿山生态保护修复工作的渠道，但具体实施工作的是县级政府。目前为止，还没有县级政府出台相应的配套实施办法。当然，不排除在将来县级政府会出台相应的政策，不过在配套政策出台前，社会资本的参与度仍不太高，预期不明确。

（5）山西省和山东省出台的省级文件中明确规定，省级文件的有效期为三年，那么三年之后的政策无法确定，不能保证政策的连续性。从国家层面来看，政策没有设置期限，但省级政府出台的政策中对社会资本参与矿山生态保护修复设置了期限。可能政策到期后会出台更好的政策，也不能排除目前需要进行一些试验性的政策推动，但不论是哪一种推测，对于设置了期限的政策，不太能保证政策实施的连续性和稳定性，显然是对社会资本参与热情的一种削弱。

（6）签订相关协议后，可能面临投资无回报、产权激励措施不能兑现、政府履约不能或协议无法履行等风险。社会资本与政府签订相关生态保护修复协议后，部分地方政府可能会为了眼前当下的经济利益和丰厚的利税条件，只关注经济效益更好的项目和企业，对生态保护修复项目不关心、不支持。甚至由于所作出的回报承诺和相应的产权激励措施可能无法兑现，获益渠道不通畅，风险极大，直接导致社会资本及其母体可能丧失社会主体的风险。

社会资本参与矿山生态保护修复，从国家到省级行政部门均释放了相当丰厚的政策红利，但也存在上述诸多法律风险。为更好地将这项工作推进下去，使社会资本在参与修复时有更多保障，建议做好如下七个方面工作：

（1）国家层面要建立和出台相应的法律规定，对社会资本参与矿山生态保护修复进行立法，将党和国家的优秀政策转化为可以实施落地的法律保障，才能更好地保证政策的连续性和稳定性。

（2）县级政府要对国家和省级出台的政策制定更详尽可行的实施方案，必要时可引入第三方进行前期设计、评估等工作，做好社会资本的前期宣传、推介和引导工作。

（3）充分发挥市场作用，政府要把搭建和建立市场化运作平台机制作为目标任务落地见效，将政策中的各项激励措施落实到位，还要提高政府依法行政的能力和水平。

（4）社会资本在参与投资前要做好前期尽职调查工作。要对拟进行生态保护修复的矿山项目的基本情况进行详细了解，包括但不限于关闭原因（正常、非正常、废弃等）、立项招标、资金来源、合作方式、现金流回报、协议工期等，确定不同情况下的风险点和注意事项。

（5）社会资本要与政府部门进行充分沟通协商，将修复设计图纸、方案、修复范围、现有资源的综合利用、收益分配、资本流转、政府激励措施、政策扶持、违约责任等合同条款详细审定，审慎签订生态保护修复协议及相应的自然资源资产配套配置等协议，在法律框架范围内，对双方的权利义务进行明确详细的约定。

（6）密切关注相关法律法规的出台，特别是国家政策的变化，做到参与生态保护修复项目全过程法治化、固定化和证据化，避免陷入非法采矿和非法占地的刑事责任怪圈，及时对相关证据进行收集、整理和保存。

（7）聘请专业律师团队全程参与生态保护修复全过程。

中共中央和国务院提出鼓励和支持社会资本参与矿山生态保护修复，就是深入贯彻落实习近平生态文明思想的具体体现，各级社会主体一定要坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，始终坚持保护自然、顺应自然，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，囿于目前该类项目本身造血能力的限制及政府支付能力的限制，社会资本在参与该类修复或者产业化导入的同时，务必要评估项目本身的现金流回报路径。是政府购买服务来支付对价，是用导入的产业收入来平衡投资回报，还是“掩耳盗铃”，以治理为名，靠非法采矿及“遥遥无期”的工矿建设用地指标“跨省交易”来实现？参与企业及政府部门均需要学会运用法治的思维来解决发展过程中出现的问题，进行系统性、综合性研判，同时要做好政策配套措施，充分评价社会资本参与矿山生态保护修复的法律风险和社会风险，最大限度保障社会资本参与矿山生态保护修复的参与规则和合法效果，是国家鼓励和支持社会资本参与矿山生态保护修复的初衷和关键。

本文选自《中国矿业法律评论（2022）》