【行业资讯】矿企常见合规风险分析

摘要： 矿企是以矿产资源的发现与开发利用为目的企业。矿企经营面临众多合规风险，其中最常见和最具行业特点的合规风险包括：取得必要的经营许可或审批风险、劳动用工风险、安全生产责任风险、生态环保责任风险、矿业合法用地风险。本文对前述五类合规风险结合笔者的实践经验从表现形式、法律规定、行为后果到风险控制基本思路进行全面剖析，以期为矿企加强合规风险管理和矿业投资者避免投资失败提供一定的参考和借鉴。

关键字：矿业投资；合规风险；分析

引言

矿产资源是自然产出的，由地质作用形成的，呈现固态、液态、气态，具有经济价值或潜在经济价值的有用矿物资源，具有不可再生性、稀缺性、分布不均匀性和赋存状态复杂多样性等特点。矿企是以矿产资源的发现与开发利用为目的企业。

矿企的投资与运营风险总体可分为客观风险和主观风险两大类别。所谓客观风险，是指不以矿业投资者和经营者的意志为转移的外部风险，主要包括：政治与政策风险、经济风险、技术风险、资源风险、疫情与自然灾害风险、刑事治安风险等。所谓主观风险是指由于投资者和经营者的不当行为而引发的风险，又称“合规风险”，既包括违反法律法规、国际条约、强制性行业规范等所引发的风险，也包括违反公认的商业道德、非强制性的行业规范、企业内部规章制度、合同协议、对外作出的承诺所招致的风险。

本文中，笔者将基于多年的实践经验总结，就矿企中最常见且最具行业特点的五种合规风险从表现形式、法律规定、行为后果到风险控制基本思路进行全面剖析，供广大矿业投资人士和矿企经营者参考。

一、取得必要的经营许可或审批风险

现代国家均将矿产资源的勘查与开发视为一种特许经营行为。任何自然人或组织在开展矿产勘查或采矿行为活动之前，必须按照东道国的法律规定，获得相应的行政许可或审批，并在经营活动的过程中，遵守有关信息备案的规定。

例如，在中国，任何组织在实施矿产勘查工作之前，必须依法获得勘查许可证，按照勘查许可证载的坐标范围和时间周期来实施矿产勘查工作，同时还需要依法获得临时用地审批。任何组织在开展采矿活动时，除了需要依法取得采矿许可证之外，还需要取得安全生产许可证、建设项目核准、项目用地审批、取水许可证、非经营性爆破许可、社会稳定风险评估（选）、建设施工许可、占用林地许可（选）、占用草原许可（选）、总量控制指标（钨、稀土）等。

再例如，在津巴布韦，任何组织想开展采矿活动，至少需依法取得采矿许可（采矿租约或特别采矿租约）、环境影响评估证书、空气排放许可证 、有害物质储存和使用许可证、有害物质运输许可证、固体废物处置许可证、污水排放许可证、炸药许可证、场所药品管理机构许可证、尘肺证、取水许可证、津巴布韦辐射防护局证书等许可。

未经必要的许可和审批而擅自开展矿产勘查或矿产开采的主体，均需承担一定的法律责任，轻则需要承担罚款、停产整顿、关闭矿山等行政责任，重则需要承担有期徒刑、罚金等刑事责任。若一个项目无法获得必要的许可和审批，则无异于给这个项目“宣判死刑”，导致已发生的投资血本无归。因此，一个项目是否取得当前阶段应当取得的许可和审批，以及随着项目的发展，是否有可能取得对应阶段应当取得许可和审批，是进行矿业投资决策必须要考量的一个重要因素。

在涉及到跨境矿业项目投资时，还需要了解相关国家和地区关于跨境投资审批和备案的要求。新加坡、香港、开曼群岛、英属维尔京群岛等少数国家和地区对于跨境投资活动没有特别监管要求的，但多数国家和地区对于跨境投资会有一些特殊限制、前置审批或备案的要求。如果忽略了这些必要的跨境投资审批或备案手续，则投资者可能将面临巨额罚款甚至其他严重的法律责任。

在中国，按照《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》(汇发〔2014〕37号)规定，境内居民个人可以投融资为目的，以其合法持有的境内企业资产或权益，或者以其合法持有的境外资产或权益，在境外直接设立或间接控制特殊目的公司。除此以外，境内居民个人不能进行境外直接投资。而任何中国企业在进行境外直接投资之前需要进行境外投资审批或备案（ODI）。而外商想要在中国进行直接投资也同样需要依法进行外商投资备案，并通过外商投资安全审查。此外，在特定的领域，对外商投资涉有限制或禁止外商投资。

在澳大利亚，如果外商投资涉及到澳大利亚资产，无论投资的公司是否在澳大利亚境内，都有可能会触发澳大利亚外商投资审批（FIRB）。澳大利亚外商投资审批的口径非常宽泛，且呈现越来越大的灵活性，澳大利亚财政部长对于哪些项目需要进行FIRB申报有很大的自由裁量权。涉及布隆迪、科摩罗、刚果民主共和国、吉布提、埃及、厄立特里亚、埃塞俄比亚、肯尼亚等东南部非洲国家的话，有可能需要获得东部和南部非洲共同市场（Common Market for Eastern and Southern Africa，COMESA）的审批。

为有效识别和控制取得相关许可和审批的风险，在作出投资决策前，需要聘请专业律师对标的项目进行详细的尽职调查工作，从其历史沿革到未来的发展规划，识别其过往是否存在未取得应有的许可和备案开展投资和经营工作的情形，以及基于项目的特殊属性（矿种、储量、地理位置、开发利用方案等）是否存在无法取得相应的许可和审批的实质性障碍。

二、劳动用工风险

实践证明，人是一个矿业项目投资成败最核心关键的要素。从选聘合适的人，到对不同岗位人员进行科学管理、充分培训、合理使用和必要关怀是每一个矿业项目成功都不可或缺的重要环节。

纵观全球的矿业公司，无论企业规模大小，在劳动用工领域普遍存在一个困境：富有经验且年富力强的技术工人严重匮乏。这就导致，从选聘人员开始，企业就面临劳动用工方面的巨大挑战。

矿业公司越来越难招聘到理想的矿工。企业无奈之下的选择就是招聘一些不符合聘用条件的人，招来之后再给予一些必要的岗位培训，然后就匆匆上岗。而这些岗位培训往往并不能够使得这些缺乏专业知识和技能的人员完全胜任本职工作，从而留下安全隐患，让本不该发生的安全生产事故发生，导致人员伤亡和巨大的经济损失。笔者在为一家矿山企业提供法律咨询服务时了解到，该矿山在不到一年的时间内，发生了三起安全生产事故，每起事故均有人员死亡。企业的负责人告诉笔者:“我们现在非常难招人，现有矿工绝大多数是五十岁以上文化水平极低的农民工，有文化的年轻人都不愿意来做矿工。”显然，矿工受教育程度低的现状增加了该企业管理的难度和发生事故的概率。

不仅在合格矿工方面存在较大缺口，高技能管理人员的短缺也是众多矿业企业面临的问题，特别是德才兼备具有综合管理能力和跨境经营能力的人才，一直供不应求。很多矿业项目遭受各种各样的阻力和困难，从表面上看，似乎源于各种外部客观因素，但深入其中会发现，百分之八十以上是因为企业管理人员的过失所引发。由于管理失误给企业造成重大隐患、巨大损失甚至直接导致企业破产的案例不胜枚举。

笔者在执行一次海外矿业项目尽职调查过程中发现，该项目的负责人虽然是一位具有良好教育背景的博士，无论是语言沟通能力，还是矿业知识储备、矿业从业经验（仅指从业时间）均无可挑剔，但由于担心新的投资者并购该项目后会导致其失业，对前来进行项目尽职调查工作的专家设置各种工作障碍，甚至在地质专家们前往该国地质局调取项目地质资料时，暗中指示地质局工作人员，没有其指令，不允许给这些专家看任何资料。最终，这些专家未能在地质局看到任何他们需要的资料，扫兴而归，结果直接导致本次投资合作的失败。后经公司调查，发现这位项目负责人不仅在本次尽职调查活动中表现拙劣，且在过去履职过程中，做了很多损害公司利益的事，公司不得已将其解聘。类似由于矿业项目负责人能力或品行问题，导致项目投资合作失败或受损的情况，笔者在其他矿业项目法律服务过程中也遇到过一些，并非偶然和少数。

除上述人员短缺问题外，企业在海外从事矿业开发时，还会面临比国内更多的劳资关系问题。无论是在法律健全的发达国家，还是在中亚、非洲等相对经济落后地区，在劳动保护、薪酬福利、休假、解除劳动合同方面普遍有比国内更详尽和严格的法律规定。国外的工会是劳工自己的组织，既非政府部门，也不是公司内部部门。工会在代表矿工维护劳工权益方面发挥着非常重要的作用。工会主席直接与矿业公司董事长“吹胡子瞪眼”讲条件的事情并不稀奇，“一言不合”便发起罢工的情况比比皆是。

为了有效防控劳动用工的风险，矿企应把人才引进、人才培养和人力资源管理作为企业日常经营管理的重中之重，建立一套适合本企业的劳动用工管理体系，以帮助企业找到合适的人才、培养出合规的员工、留住优秀的人才，并使得企业尽最大可能地避免安全事故、劳动争议、泄密、职务犯罪等在劳动用工方面的各种风险。

三、安全生产责任风险

众所周知，从矿产勘查到采矿、选矿的整个矿业生产过程均存在相对较高的安全生产风险。随着科技进步、安全生产意识和安全生产管理能力的提高，矿企安全生产事故总体呈现下降趋势，但安全形势仍不容乐观。据中国国家安全监察局统计，2021年，中国矿山共发生事故357起、死亡496人，同比减少67起、80人，分别比2020年下降15.8%、13.9%；煤矿百万吨死亡率由2020年的0.058下降到0.044，同比下降24%；矿山事故总量创历史最低纪录，煤矿连续5年未发生特别重大事故（其中连续2年未发生重大瓦斯事故），非煤矿山创连续13年未发生特别重大事故的历史最长记录。

尽管矿企安全生产事故的发生率总体趋于降低，但矿企安全生产责任风险隐患多的特性在未来很长一段时间内仍无法从根本上被消除。在当前的安全监管形势下，矿山一旦发生安全生产事故，造成人员伤亡，将面临严厉的行政处罚，甚至刑事处罚，同时遭受严重的经济损失。

笔者曾目睹一家小型矿产勘查公司，因一起海外安全事故致人重伤事件走向破产的悲剧，也见过某大型矿业项目因为在基建过程中发生多起安全事故造成近30名工人丧生，从而被迫停产整顿数年，进而导致项目资金链断裂、几乎所有管理人员和员工离职、已经完成的各种项目审核和备案过期，原本被当地政府视为重要财政收入来源的好项目变成一个令人头疼的“烂尾工程”。

值得一提的是，中国《刑法》涉及矿山安全生产责任的罪名诸多，基本可以囊括各种不同类型的安全生产责任事故引发的刑事犯罪。这些罪名包括：（1）重大责任事故罪；（2）强令、组织他人违章冒险作业罪；（3）危险作业罪；（4）重大劳动安全事故罪；（5）危险物品肇事罪；（6）工程重大安全事故罪；（7）不报、谎报安全事故罪；（8）非法制造、买卖、运输、邮寄、储存枪支、弹药、爆炸物罪。只要矿山发生安全生产事故，导致一人死亡或三人重伤或造成直接经济损失一百万元以上的，就可以触发上述八项罪名中的一种甚至多种，就要有人来承担相应的刑事责任。因此，矿企在安全生产管理方面来不得半点懈怠。

安全生产责任风险的防控是一个系统工程，需要企业从提高安全生产意识、落实安全生产责任、完善安全生产管理制度、加强安全生产培训、配备有效安全生产防护设施等多方面齐头并进，常抓不懈。

四、生态环保责任风险

从矿产勘查、采矿，到选矿、冶炼都会对生态环境造成或大或小的扰动，甚至不同程度地破坏。据美国环保署发布的2020年有毒化学品排放数据，金属采矿业排放的有毒化学品占26个行业总排放量的45%，而该数据在2012年为40%，呈现显著上升趋势[1]。矿业生产与生态环境保护天然是一对不可避免，但可以调和的矛盾。

无论是在中国，还是在世界其他国家和地区，特别是加拿大、澳大利亚等矿产资源丰富的发达国家，矿业开发都面临环境影响评价（EIA）这一巨大的考验，有的地区，环境影响评价被扩展为环境与社会影响评价（ESIA）。一个矿业项目，无论资源禀赋多么好，经济价值多么大，只要对它的开发会对周边环境造成严重破坏或者仅仅是存在潜在的巨大威胁，就极其有可能不被政府和社区批准开发。

政府对环境影响评价报告的批准经常会附加条件作为未来执法的依据，矿企必须认真对待，仔细考量，切不可为了通过环评而敷衍了事，不对这些附加条件的可执行性进行客观分析，从而导致在项目建设和生产的过程中不能够满足这些条件。在这些附加条件不能被满足的情况发生后，政府就有理由责令企业进行停产整顿、罚款，甚至追究相关责任人的刑事责任。

矿企是否能够获得金融机构的支持，也与其所经营项目的环境和社会影响评价密切相关。矿企在向银行申请贷款时，银行通常要求企业提供一份包含环境影响评价的可行性研究报告。全球领先的90家银行和金融机构在对投资额在1,000万美元及以上的项目提供贷款时，要遵守“赤道原则”[2]对项目的合规性，特别是如何进行环境与社会风险管理进行详细的尽职调查。

此外，全球各地涌现出数以百计的非政府组织（NGO）和不计其数的环保主义者也将目光锁定在大大小小的矿业项目上，以各种形式反对矿业开发，叠加一些媒体不负责任的“添油加醋”，对很多矿业项目造成重大影响，甚至导致很多项目被迫长时间停工停产，造成严重经济损失甚至破产。

因此，矿企要对自身矿业项目对生态环境的影响做好充分的评估，对各种潜在的环境与社会风险进行有效识别和管控，遵守环保法规，尊重社区在环保方面的合理诉求，与环保监管机构、NGO组织和社区就环保问题进行积极正面沟通，增强企业经营管理的透明度，牢牢把控生态环保责任风险。

五、矿业合法用地风险

迄今为止，绝大多数传统的矿产资源都赋存于地壳中，对矿产资源的勘查与开发和土地的使用密不可分。在多数国家和地区，获得矿产勘查许可证和采矿许可证，并不意味着矿权人就拥有了使用探矿权和采矿权范围内土地的权利，而是必须另行获得合法使用土地的审批，并且需要与土地所有者达成关于土地使用的承租协议或者土地使用权出让协议。

中国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，即土地的所有权是不允许以任何形式转让的，但土地使用权可以依法转让。其次，中国实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地；使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

基于中国现行的土地政策，矿业项目的开发必须获得矿山建设用地审批，如果涉及农用地，需要进行土地性质的变更，完成农用地转建设用地审批（以下简称“农转建”）及土地征收手续，并通过政府出让取得矿业用地。如果涉及到林地、草原，还需在单独申请占用林地或草原许可基础上完成上述“农转建”审批。现实中，矿山用地不合法的问题普遍存在。造成矿山非法用地的原因，有的是企业自身主观因素造成，但也有很多是客观上无法做到合规（即长期没有建设用地指标、林地使用指标等）或者地方政府默许其先使用土地，然后再补审批手续。笔者曾亲眼目睹一个大型矿业项目就建在农田之上而没有任何审批手续，也见过当地自然资源管理部门承认因建设用地指标有限，无法在短期内解决矿山合法用地问题，但地方政府又希望矿山正常生产，所以就对企业的非法用地问题“睁一只闭一只眼”。这种政府默许下的非法用地问题，一旦遇到“执法风暴”（如“倒查”、“回头看”等），企业将面临行政处罚，甚至被追究刑事责任。

很多国家实行土地私有制，多数土地归私人所有，一个矿业项目用地可能归属于多个业主，就需要和每一位业主分别就土地的使用问题进行磋商。如果矿山用地涉及到原住民的土地，则协调起来难度会更大，需要解决和协调的问题则会更多。

对于矿产勘查项目来说，由于都是临时用地，在使用土地方面的矛盾不算突出，通常只要获得临时用地许可（但需要注意及时办理临时用地延期手续），并获得土地所有权人的许可即可。但是，对于每一个处于建设期和需要扩大产能的矿业项目则多数会面临在土地使用方面的难题和风险。矿企应该充分了解所在地的矿业用地政策，并按照要求做好用地审批，并与土地所有者就土地的使用问题签署协议，以确保在用地方面的合规性，避免遭受非法用地的损失和负面影响。

结语

除了上列五类最常见和最具矿业特征的合规风险之外，矿企还面临一般企业都会涉及到的其他合规风险，如：腐败、垄断、贸易保护、透明度、数据保护等，但矿企的内部管理者因为身在其中，而对其所面临的合规风险和合规问题无法全面识别和客观认识。这就需要聘请专业人士，从一个“旁观者”的视角去帮助企业通过“望、闻、问、切”找出“病根”发现风险源，并根据企业的实际情况，量身打造合规管理体系，对全员进行合规培训，在企业内部形成良好的合规文化，有效控制企业的合规风险。而对于意预投资矿业的投资者，则建议在投资前，聘请专业律师，对标的项目公司进行全方位的法律尽职调查，对标的项目公司的合规风险进行客观的分析和评估，以避免投资失败。

[1] 数据来源：美国环保署网站（www.epa.gov）

[2] “赤道原则”（Equitor Principles），是一套非强制的准则，用以决定、衡量以及管理社会及环境风险，以进行专案融资（Project finance）或信用紧缩的管理,赤道原则是2002年10月世界银行下属的国际金融公司和荷兰银行，在伦敦召开的国际知名商业银行会议上，提出的一项企业贷款准则。这项准则要求金融机构在向一个项目投资时，要对该项目可能对环境和社会的影响进行综合评估，并且利用金融杠杆促进该项目在环境保护以及周围社会和谐发展方面发挥积极作用。赤道原则是参照IFC绩效标准建立的一套旨在管理项目融资中环境和社会风险的自愿性金融行业基准。赤道原则适用于全球各行业总成本超过1000万美元的新项目融资。截至2017年底，全球有来自37个国家的92家金融机构宣布采纳赤道原则，项目融资额约占全球融资总额的85%。