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写在前面
矿法修改已进入倒计时阶段,但对矿法修改中存在的重大问题仍然争议重重。是对这些影响矿业发展和资源安全的问题认真调查研究、群策群力解决之,还是像35号文那样,任你苦口婆心提出问题、提出建议,我自闭门造车、行文立法,又弄出来个更无理、更专断的10号文。
“申请”还是“出让”,是矿产资源立法修法的一个原则得不能再原则的问题。如果在这个问题上可以我行我素,制定和修订矿法还有任何意义吗?。
“自由申请”是各国矿法一致采用的矿业权取得方式。到目前为止,各国矿法的主要内容就是申请-审批-授予矿业权,其他篇章都是围绕这个主要内容展开的。国外的做法是:任何成年人均可申请,对一宗矿业权内的任何矿产均可勘查开发。两个“任何”道出了国际矿法的精髓。在21世纪,我们还要讨论100多年前早已定规的矿矿业权是“申请”还是“出让”,实在令人羞愧至极。我们的认识水平难道还不如张之洞吗?张军机大臣2007年主持制定的 “大清矿物章程”明确规定了“申请”而不是“出让”矿业权。
申请的本质是给予企业最充分的自由选择地区、自由选择矿种、自由选择时机获得矿业权的权利。企业申请矿业权自由了,ZF掌控矿业权就不自由了。这当然令想用矿业权牟利的ZF部门很不舒服,于是就发明了用“出让”代替“申请”的办法。这个办法确实很管用,从2007年~2020年,全国矿业权价款收入为9050.39亿元。ZF舒服了,企业就不舒服了。从此“申请”一途被堵死,企业恭候ZF“出让”,矿业权成了牟利工具,其实质是使矿业权数目稀有化、ZF利益最大化、企业申请无权化、找矿突破空喊化。
1982年,联合国海洋法公约宣布“矿产资源是人类的共同遗产(common heritage of mankind” (CHM))”。对于一个国家而言,就是全民的共同财产而不是ZF凭借其权利征收的税费。国家和ZF应代表全民管理好、利用好这笔遗产。如果“出让”的价款是权益金,就不能纳入一般预算收入,不能用它养ZF、发工资奖金;而应用于解决人民大众的当前和长远利益需要的项目,如土地复垦、水资源保护、扶贫、中小学教育等。美国ZF征收的权益金在扣除2%的工作费用后,全部用于上述全民公益性项目。如果出让的价款是勘查投资资产的价值,国家出资的应纳入国有资产管理,国有企业占有;社会出资的应纳入民营资产管理,民营企业所有。以“出让”的方式把价款视为税费,违法不违法,请当事者扪心自问吧。
“出让”夺取了企业申请矿业权的自由,ZF获得了在矿业权数量、矿种、地区、时间上“出让”矿业权的无限权利。一切都是围绕一个既定目标:地方ZF财政利益最大化。
需要向广大矿业界人士提醒的是,资源补偿费被53号文件在名义上降为零了,但实际上一直在默默地、一分不少地缴纳,它包含在资源税中。资源补偿费就是我国的权益金,其他任何打着权益金名号的费金,都是冒牌货。
① 两个选择,两个目标 目前的修法,广大矿业界人士迫切要求把不合理的矿业权“出让”及其演化出来的“矿业权出让收益”收费制度废除,而相关部门则亟待通过修法把现行矿法的矿业权“申请”制度废除,把“出让”扶上马,使其由非法变为合法。“申请”与“出让”两种观点,水火不容。矿业界人士一直在摆事实,讲道理。可是当事部门一直不理睬、不赞成、不反对、不对话、不解释,既不摆事实又不讲道理,只顾一昧细化文件、发布文件。双方的观点到底有何不同呢?请看其详。 (一) 基于“申请”的修法目标 “申请”的第一要义是由企业启动一宗矿业权,ZF对企业从申请到授予矿业权全过程每一步的行为做出审查和回应,直到最后决定是授予还是不授予矿业权为止。因此,企业是这部法律的主动方,ZF是被动方。实施“申请”矿业权取得模式的结果是“矿业权资源”充足化。“矿业权资源”指的是可申请矿业权的国土面积。除法律规定不允许矿业活动的范围外,都是可申请的国土面积。在我国,这个面积至少在300万平方公里以上。在这300万平方公里面积内,企业可以自由申请矿业权,ZF不得干预。由于矿业权资源巨大,只要市场上提供足够多的矿业资本,就能产生足够多的矿业权,找矿突破就有了活力,国家矿产资源安全就能得到保障,国家所有矿产资源的收益也能够稳定实现。 不难看出,坚持“申请”这个主导因素,能够保障矿法的立法或修法目标向矿业繁荣、国家所有矿产资源收益保障和国家矿产资源安全保障这一方向逼近。由此形成的矿法立法修法目标的逻辑路线为: 丰富的矿业权资源-申请-矿业权数量最大化-降低矿业权获取成本-找矿突破机会增加-繁荣矿业-保障国家所有矿产资源收益-保障国家矿产资源安全。 在这个逻辑链条上,后一项子目标以前一项子目标为条件,最后一项是立法修法的总目标。 (二) 基于“出让”的修法目标 如果用“出让”替代“申请”,则修法将通向一个完全不同的方向。在“出让”模式下,ZF替代企业成为启动一宗矿业权的主体,企业失去了自由申请的权利。ZF要想“出让”多少矿业权就出让多少矿业权,要想在哪里出让矿业权就在哪里出让矿业权,对那些没有出让的广大区域,企业不得申请。ZF为甚么要这么牢牢地掌控矿业权呢?就是要为设置矿业权、投放矿业权和征收“矿业权出让收益”服务,此外很难有其他解释。在“申请”模式下,ZF无权出让、设置和投放矿业权,因为这些都是企业的事。企业觉得哪里好就在哪里划定矿业权范围,ZF坐以待批。但在“出让”模式下,ZF掌控了矿业权,又不知道矿业权应该设置在哪里,其找矿勘查前景与价值如何,于是就需要请一批人来“设置”了,不过这些人在矿业权设置上的能力远不如企业,也就是把现有的探矿权采矿权重新安排一下,对大量空白地就江郎才尽了。 ZF不怕麻烦,把全部可申请矿业权的国土面积揽在手里;不怕罪过,让98.9%的国土面积空闲起来(2021年有效探矿权面积10.66万平方公里,占国土面积1.1%);其动机是什么?说穿了,就是为了提高矿业权价款的价值,此外很难有其他说得出口的理由。近20年来,在“土地财政”影响下,“矿产财政”兴起,获得大量矿业权价款,进入地方财政,是一个不争的事实。这还需要证明吗?如果没有这个为地方财政寻找财源的动机,ZF不会费那么大力气,为 “出让”搞出一个29号文,紧接着落实到35号文,并最后力图固化到《矿产资源法》修订草案中。 “出让”的目的既然是为“矿业权出让收益”服务,当然希望这个收益的价值越大越好。在现行矿法的“申请”模式下,明文规定矿业权取得实行“申请在先”原则,ZF无法插手;但在“出让”模式下,把整个“申请”程序废掉,矿业权的启动权落在ZF手里,矿业权价款最大化就变得轻而易举了。在“申请”模式下,潜在的探矿权数目是无限的,取决于勘查投资的多少;在“出让”模式下,ZF通过冻结空白地和低价值探矿权,使探矿权高度稀缺化,形成供不应求的假象,达到“矿业权出让收益”(价款)最大化的目标。地方ZF通常把计划经济时期国家出资、当前地方ZF出资和企业出资但灭失了的矿业权集中在一起进行用于“出让”的矿业权设置,并安排其年度投放顺序。这些“设置”出来的矿业权基本上属于查明的资源量,余下的大片空白地被闲置起来,很难进入这个设置范围。因为空白地的价值低,设置多了,就会稀释“矿业权出让收益”的价值。而这些空白地,恰恰是找矿突破的主要区域和宝贵财富。因此,“出让”这个术语的恶劣之处在于:它不仅极大地抬高了“矿业权出让收益”的价值,还极大地阻碍了我国矿业下游焦急等待的基于空白地的找矿突破。因此,“出让”是找矿突破的死敌;如果让“出让”得逞,顺利进入矿法修订草案,当前国家急需的找矿突破,可能就会无果而终了。反之,“申请”也是“出让”的死敌。有了它,“出让”就不得上位,企业和地勘单位就有了找矿的自由,ZF只能退回到法律的轨道上,对企业提出的矿业权进行核实、审查、决定批准或不批准的正确道路上来了。 在“出让”这个主导因素作用下,导致了矿法的立法目标向“矿业权出让收益”最大化、地方ZF财政利益最大化方向逼近。由此形成的修法目标的逻辑路线为: 出让-垄断矿业权-制造矿业权稀缺性-矿业权数量最小化-找矿突破机会最小化-矿业权出让收益(价款)最大化-地方财政收入最大化。 如果把“出让”作为矿法修订的主导术语,迈向的是一个使矿业权出让收益最大化、危及矿业繁荣和国家矿产资源安全保障的修法目标。 ②“出让”身世追查,原来没有出身证 2009年,我国有效探矿权36000宗,其中有相当数量属于找矿阶段的初级探矿权;到2021年仅存9426宗,找矿探矿权廖若晨星。可见这个“出让”对找矿的杀伤力之大。如果恢复“申请”,并采用“申请在先”决定探矿权取舍的原则,绝不会出现这种情况。“出让”成为找矿突破的死敌已确凿无疑。为了追究“出让”的合法性,让我们来看一下“出让”大事记。 1986年~1996年:《矿产资源法》及其配套法规和部门规章中均无“出让”术语。 1996年:修订的《矿产资源法》出现“转让”术语。其初衷是允许企业投资勘查的矿业权在市场上转让。1996年修法的最大成果是允许转让。为了对矿业向市场经济转型提供法律依据,当时的地矿部为转让入法做出了很大努力。由于传统的计划经济体制仍然有很大影响,“转让”入法遭遇到很大阻力。笔者受修法小组的委托,应邀与全国人大法制委的一位负责人在电话中进行了一次一小时的长谈,并参加了全国人大组织的修法讨论会。最后在部和修法小组的不懈努力下,“矿业权转让”终于入法,为矿业的市场经济转变确立了法律基础。1998年颁发的国务院242号令《探矿权采矿权转让管理办法》就是为矿业权的市场转让制定的,它既适用于国家出资的矿业权转让,也适用于社会出资的矿业权转让。因此,1996修法和1998年国务院242号令的初衷是解决矿产勘查投资形成的资产的市场转让问题,与国家所有的、自然状态下的矿产资源有偿使用毫无关系,更与企业自备资金投资勘查形成的探矿权资产毫无关系。后者纯属谁投资谁收益的问题。没有想到1996年修法中这个为企业提供资产转让的法律条纹,经“出让”篡改后,被利用成了敛财的依据。 2000年:国土资源部印发《矿业权出让转让管理暂行规定》,把国家出资勘查的矿产地规定为出让对象,把矿业权人出资勘查的矿产地规定为转让对象,改变了国务院242号令将所有矿业权交易行为均定义为“转让”的上位法规定。“出让”——这个对国家法律“转让”的异化用语就此诞生。好在它对全面颠覆“转让”术语还有些顾忌,没有把企业自备资金勘查形成的的矿业权资产包含在内。 2006年:国土资源部印发《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》,取消了国家出资限制,细化了矿业权出让类型,把绝大部分矿业权纳入“出让”范围, “出让”对“转让”的异化基本完成。 2006年:国土资源部印发《关于建立健全矿业权有形市场的通知》,各省纷纷建立交易机构,为矿业权“出让”提供操作平台,“出让”对“转让”的异化全面完成。 从2000年到2006年,完成了“出让”诞生、“出让”限于国家出资、“出让”扩展到所有矿业权和各省建立“出让”平台的过程。从此之后,“出让”一词益发不可收拾,在两部文件中大行其道,几乎是无“出让”不成文、无“出让”不成矿业权了。 “出让”一词的要害是:第一,他的诞生、发展和最后成为两部文件的主流用语没有任何法律依据;第二,它严重混淆了法律的矿业权(mining right)和资产的矿业权(mineral property)的概念。将行政的手伸向市场,夺取企业的合法收益,演变出“矿业权出让收益”这笔巨大的费种。第二个问题笔者已在另文中讨论,这里只谈第一个问题。 从2000年“出让”诞生起,到2006年完成“出让”对矿业权的全面掌控止,所有关于“出让”的规定都是没有法律依据的。在现行有效的《矿产资源法》和配套法规中均找不到这个术语。因此“出让”是个空降之物,是个没有户口的黑孩子,上位法应将其废除。如果任其继续控制我国的探矿权管理,找矿突破就是死路一条。图1显示“出让”的诞生及替代《矿产资源法》矿业权“申请”的过程。 “申请”还是“出让”,是一个关系到《矿产资源法》的基本制度问题。2000年一个部门的规范性文件,竟然敢于用毫无法律依据的“出让”替代“申请”,推翻了我国矿法的基本制度。在中央一再命令依法治国的今天,竟然出现如此践踏法律的事件,把现行法律玩弄于股掌之间,如不追查处理,矿产资源立法和修法还有任何意义吗? 图1. “出让”替代“申请”的过程 结论:“出让”不是我国《矿产资源法》及其配套法规规定的矿业权制度法律术语,“出让”以及由“出让”导出的“矿业权出让”和“矿业权出让收益”均属法律无效用语。“出让”制度已严重破坏了我国找矿突破的矿业政策环境。“出让”的实质是把企业矿产勘查投资获得的资产(勘查靶区、勘查成果、资源量、储量)的转让与取得矿业权混为一谈,用矿业权“出让”绑架勘查投资资产转让,从而把本属于企业的收益纳入到ZF财政囊中。 “申请”与“出让”两个术语具有不同的性质,是不可相互替换的。 (一) “申请”的性质 “申请”是一个主导矿法全部管理功能的关键词。“申请”的主体是企业,在完成申请取得矿业权后,主体转移到矿业权人。矿业权的民事主体主要是申请者及其后继的矿业权人,对他们的申请活动和矿业活动行政管理进行立法,构成一部矿法的基本内容。ZF要依法对申请者和矿业权人的活动进行行政管理。 申请者是启动一宗矿业权的主动方。申请什么矿业权,申请哪里的矿业权,矿业权的范围有多大,由申请者主动提出,ZF则被动做出行政管理的响应。在申请过程的每一步,申请者依法采取行动,ZF依法对他的行动做出行政处置。申请者获得矿业权后,矿业权人就成了法律行为的主动方,ZF是行政管理响应被动方,如矿业权人制订年度工作计划,ZF审批;矿业权人制订年度环境管理计划,ZF审批;矿业权人要求转让,ZF审批;矿业权人缴纳权益金,ZF审查接收等。矿业权人的主动行为如果触犯了矿法,ZF应该即时处置;矿业权人的主动行为如果符合矿法,ZF应该即时批准或通过。这种由申请者-矿业权人的矿业活动行为主动、ZF的行政管理行被动的立法原则,在一部法律中国是贯彻始终的,不会在这个问题上企业主动作为ZF被动响应,在那个问题上ZF主动作为企业被动响应。正是因为矿法采用了企业主动行为、政府被动行为的模式,才防止了企业的违法和政府的违法。如果企业的主动行为违法,政府在审批过程中处置之;如果政府滥用权力违法,企业可依法提起行政诉讼。但矿法关于管理机构的那一章除外,在该章政府行为是主动的,如成立组织机构、规定执法权限、组织检查、发布新的规定(主要是权益金费率调整)、公布重要事项等,都是ZF的主动行为,企业被动告知。 “申请”模式为世界各国矿法所通用,它保证了矿法法律体系的主被动正确定位和逻辑关系的合理性,尚未发现那个国家废弃“申请”转向“出让”的法律转型。 最后,从法律层面看,“申请”模式具有行政许可性质,在企业提交申请、启动一宗矿业权后,ZF进入行政许可管理模式。行政许可必须以申请为前提,无申请则无行政许可。 (二)“出让”的性质 ④ “出让”颓势已显,ZF企业双输局面已经形成 下面让我们再对“出让”这种不顾后果的敛财行为进行一些理论性的探讨。国家的利益与企业的利益是捆绑再一起的,两家合力则双赢,一家强占则双输。 国际货币基金组织对矿业税费在ZF与企业间的分配时序和分配额度进行过系统得研究。研究结果表明:矿产勘查与矿山建设是企业纯投资阶段,现金流为负值,没有出现收益,其税费性质应为负,具体体现在这个阶段ZF向企业提供大量补贴,在生产阶段提供大量税金抵扣和减免,以部分弥补企业在此阶段的高额投入。这些补贴、抵扣和减免,就是ZF反向征收的“负税费”。图3和图4是引自国际货币基金组织研究的两个矿业投资项目全过程的ZF-企业税费分配模型。其中图3是油气勘查开发项目ZF-企业税费分配模型,图4是固体矿产勘查开发项目ZF-企业税费分配模型。图3和图4均显示在矿产勘查和矿山建设处于负现金流阶段,无ZF征收的收益性税费。在油田或矿山转入生产后,产生了正现金流,ZF首先征收权益金,继而征收所得税和其他税种。在税费额度方面,ZF占比约为20%~40%,企业占比约为60%~80%。图4针对的是固体矿产勘查开发项目,其税费征收时序和ZF与企业额度占比同图3。 图3和图4是不是示意图,而是基于真实数据用贴现的流量表方法模拟出来的ZF税费与企业利润的时序与额度关系。通过图上的面积,可以观察到ZF的税费收入占多少,企业的纯利润占多少。对ZF的收入,还可以更细致地观察到权益金、公司所得税和其他税种的占比。 图5为世界银行一份研究报告提出的一个ZF矿业税费收入优化模型。这份报告在对大量矿业项目调查分析的基础上认为,ZF矿业税费收入呈钟形曲线,在有效税费率处于20%~40%区间时,ZF收入达到最高值,低于这个区间或高于这个区间,ZF收入都会走低。出现这个规律的道理是,当ZF税费率处于20%~40%区间时,企业纯利润占比处于60%~80%区间,优质资源、中等资源和劣质资源都得到开发利用,开发规模大,企业数量多,企业用于科技创新的经费充足,国家矿业收入的蛋糕总量大,因此税费率虽不高,但ZF的总收入大。随着税费率的提高,可利用的资源减少,投资矿业的企业减少,只剩下不多的占有优质资源的企业仍在坚持经营,ZF的收入就自然减少了。 图3. 油气勘查-开发投资项目ZF-企业收益分配时序与额度图 (据国际货币基金组织,2015) 图4. 固体矿产勘查-开发投资项目ZF-企业收益分配时序与额度图 (据国际货币基金组织,2015) 图5. ZF矿业税费收入优化区间 (据世界银行,2006) 图6和图7是国内外矿业有效税费率的2两个例子。所谓矿业有效费税率,就是将所有的矿业税费合成为一个指标,并扣除各种政策补贴、抵扣和减免后缴纳的真实费税率。有效费税率远低于名义费税率。图6为2019年(个别为2017年和2018年)世界大型矿业公司和石油公司矿业有效费税率数据。由图可见,在19个大型公司中,有16个公司的有效费税率处于20%~40%区间,只有3个公司,巴里克、中国铝业和中国石油处于50%~60%的高位。巴里克是由于主销售区选择错误,金价低造成的;即使如此,其利润率也达到了9.2%。中铝和中石油就很落后了,50%~60%的高费税率加上4.1%以下的利润率,无法与其他公司相比。 图7为中国2017年~2019年中国细分产业的矿业有效费税率。由图可见, 2017年矿业有效费税率平均约60%,黑色金属采选业为89%;2018年矿业有效非税率平均约55%上下,黑色金属采选业为68%,国际金属开采为28.5%;2019年矿业有效非税率平均约50%,黑色金属采选业为67%,油气开采业为40%,国际金属开采接近38.5%。图6和图7的数据,进一步证明了世界银行提出的ZF矿业费税收入优化模型是经得起矿业费税实践考验的。 图6. 世界大型矿业公司与石油公司矿业有效费税率 (据2017~2019年纽约证券交易所年度报告蝙绘) 图7. 中国2017~2019年中国矿业有效费税率即世界金属开采有效税费率对比(据国家统计局及CSIMarket数据蝙绘) 从世界各大洲来看,北美洲、拉丁美洲、欧洲的矿业有效费税率均在20%~40%之间,澳洲略超过40%,非洲在30%~50%之间,国家采矿金属理事会(ICMM)28个成员国为34.7%。澳洲虽然仅略超40%,但矿业界已感到无法承受,认为“高税费将毁掉澳大利亚矿业!”并质疑“澳大利亚的矿业税费制度是否太厉害了?”不过在这些新闻报道的同时,还庆幸地表示,我们总还比中国和印度强些。中国和印度,是目前矿业税费最重的两个国家,其有效税率总体高于50%,但当税前利润跌入个位数时,税费率就快速向60%、70%、甚至90%上升了。 图6、图7和后面列举的这些数据,充分说明20%~40%是ZF与企业的双赢费率黄金区间。在这个区间内,ZF收入达到最大值,企业有足够的利润用于留住人才、技术创新和环境整治,其国际竞争力也会大幅度提高,成为保障国家能源与资源安全得主力军。离开了这个区间,特别是在高税费的情况了,企业就处于“冷冷清清,凄凄惨惨戚戚”状况,日子不好过,在外部机会成本的吸引下,见异思迁,投资他就,ZF追求的高税费也就成他日黄花了。这些经济学的基本原理,违背了,是要受到惩罚的。 我国的有效税率只包含资源税和公司所得税两个费税种,如果把“矿业权出让收益” 包含进来,恐怕就不是这个数了。 “出让”是矿产勘查的杀手,它把我国每年新增探矿权的数目,从2010年到2022年12年间,砍杀了97.3%;把我国每年的勘查投资,从2012年到2021年10年间,砍杀了79.27%;把我国每年的矿产勘查面积,从2010年到2021年10年间,砍杀了85.6%,仅占国土面积的1.1%。那些成篇累牍发文保卫“出让”的当事者们,看到这些数据,难道不触目惊心吗? 之所以出现这种矿产勘查断崖式跌落的惨状,都是“出让”惹的祸。 “出让”不除,矿无宁日啊! ⑤ 废除“出让”,才能释放大量初级探矿权 找矿突破需要的不是详查工作区或勘探工作区。对这些工作区而言,矿已经找到了,剩下的事是对矿的开发利用进行评价,纯系市场行为,谁投资谁评价谁拿走,政府根本插不上手。找矿突破需要极大量的空白地探矿权。所谓空白地,也不是一无所知,是企业根据公益性调查无偿向社会提供的资料,或地勘单位大队资料室丰富的历史资料,把那些有异常矿化的地区挑选出来,筹划出一个或多个初级探矿权,即尚未估算资源量的探矿权。 找矿突破需要极大量的这类探矿权。因为找矿是一个风险在90%以上的勘查工作,要准备90%以上的项目失败,因此少量、中量、大量的初级探矿权都不足以支持找矿突破,只有极大量才能多中取胜。要深刻认识到,目前的找矿不是正常意义的找矿,而是历史欠债累累的找矿。这十多年欠了多少初级探矿权,就要如数补偿上。因此,把空白地大量释放出来,就成了硬道理。这个问题不解决,突破免谈。我国从上个世纪50年代到80年代,找矿都是遥遥领先于勘探的。当时的地质部党组始终坚持“以找矿为中心”,人民日报还发表了题为“以找矿为中心”的社论。正是由于把找矿摆在矿产勘查的首要位置,新的矿产地不断发现,源源不断地输送给工业部门的地质队伍,开展详查和勘探。像今天这样上游不找矿,下游猛吃矿的现象,从来也没有发生过。 图8显示矿产勘查开发项目金字塔。底盘为初级探矿权,其主要工作内容是找矿,即圈定勘查靶区,发现矿体,最后估算推断的资源量,完成找矿或普查工作。完成普查后,进入详查和勘探阶段,估算控制的和探明的资源量,为预可行性研究和可行性研究提供资源基础。再往上为预可行研究和可行性研究阶段,估算储量,为投资决策提供依据。可行性研究的结论如果可行,则进入矿山建设阶段。完成矿山建设后,进入矿山生产阶段,产生利润。 由此可见,所谓矿产资源安全保障,主要是由矿业活动的源头——找矿阶段决定的。这个阶段投入的项目越多,找到矿的机会越大,矿产资源安全就越是有保障。世界勘查界的共识是:在100个从空白地开始的勘查项目中,只有一个到达商业化开采的终点,其他的项目均在勘查的不同阶段退出。为此,就需要有一个巨大的、由初级探矿权组成的金子塔底座来支撑整个矿业活动的运行。如果把作为底座的初级探矿权抽掉,整个矿业大厦就会轰然倒塌,化为乌有。因此找矿突破是矿业的命根子,找到矿,就有了矿业的一切;找不到矿,就没有矿业的一切。当前ZF抓找矿突破,是抓到了点子上。 “出让”者是不喜欢“出让”初级探矿权的,因为它价值低。如果放开初级探矿权,大家纷纷去找矿,地方ZF手中那些普查、详查、勘探探矿权就没有人去问津了。不要忘记近十余年来各省级ZF空前一致的垄断普查,把找矿失败的损失用地方财政核销,把找到的矿高价出售,是一种无风险的找矿模式。因此,如果放开空白地的初级探矿权,把这些探矿权的价值淡化了,地方ZF就太痛苦了。要是地方ZF紧紧抓住垄断普查不放,那么找矿突破的初级探矿权从何而来呢?因此,只有废除“出让”,把被地方ZF夺走的“申请”权夺回来,释放广阔的找矿空白地,找矿突破才能成为一个现实可行的行动。地勘单位、地调机构、研究机构、社会企业才能团结在ZF周围,打一场找矿突破的硬仗。 图8. 矿产勘查开发项目金字塔 ⑥ 改革停滞,管理错位 在没有“出让”的年代,矿产资源管理虽然问题很多,但总体上从中央部门到地方的管理机构坚持了依法管矿、锐意改革、繁荣矿业、保障国家资源安全的管理宗旨和目标。自“出让”面世以来,这些目标已不再是管理者的执政之重,逐渐向追求财政税费收入转移,《矿产资源法》的底线一次又一次地被规范性文件突破。演化到现在,地方ZF哪里还有心事搞维护国家资源安全大计的矿产资源管理,而是把开展招拍挂、收缴“矿业权出让收益” 作为主要目标与任务,为此忙碌不止。从2000年到现在,部省两级围绕 “出让”发了多少文,动用了多少行政资源,数都数不过来。矿产资源管理,已经变成了一个以“矿业权出让收益”为中心的大市场。 在这种情势下,地勘单位改革失败,矿产勘查的衰败无人问津,矿业生产要素的市场配置方针被抛弃,矿业生产的正常管理长期不到位,矿山环境治理形式化表面化,地勘单位、国有企业和民营企业的勘查投资资产严重流失,国有大型矿业公司与石油公司在税费高压下投资规模居世界前列、投资效益居世界最后列。更重要的是,由于“出让”模式使矿业权高度稀有化,导致我国的矿业权,特别是探矿权,又特别是空白地初级探矿权严重不足,为国家的能源与资源安全埋下了巨大的隐患。10号文说什么防止“跑马圈地”,真是睁着眼睛说瞎话。2021年勘查许可证面积占国土面积1.1%,跑马圈地了吗?倒是ZF用“出让”的权力,不用跑马就占了98.9%的国土面积不让申请,霸王占地,才是真实的情景。正是因为“出让”对国土找矿空间的封锁,目前出让的探矿权中,空白地探矿权几乎为零。正常的找矿-勘探-可研-矿山建设-矿山生产的产业链供应链被“出让”粗暴地打破,新增矿产地危急,这才有了第一论找矿突破行动,但因沿袭行政主导机制,未达358目标。之后“出让”之风更甚,对矿业产业链供应链的破坏也更深,于是又有了这次找矿突破行动。如果不把“出让”这个钉子拔掉,要么你有行动无空白地矿权,要么给你空白地矿权,但你要缴纳高昂的招拍挂“成交价”,把那点找矿突破经费,在找矿前就吃掉一大块。如果真是这样,恐怕这次找矿行动,就要“出师未捷身先死”了。 话说得重了一点,请包涵。这是真心话。现在话说重了都不听,说轻了就更无人听了。 ⑦ 友情提醒:资源补偿费仍在缴纳 我国的权益金是谁?这是一个讨论“出让”必须厘清的问题,不能让真正的权益金被埋没,也不能让假冒的权益金乱占位。 2016年财税53号文是一份关于资源税改革的文件,对资源补偿费做了三件事: 第一件事:“将全部资源品目矿产资源补偿费费率降为零”; 第二件事:“遵循改革前后税费平移原则,充分考虑企业负担能力”; 第三件事:“将矿产资源补偿费等收费基金适当并入资源税”; 第四件事:将资源税税率提高了一倍。 四件事是同时发生的。文件未说明生效日期。文件上网的时间是公元2016年5月10日20点17分。就是说在这一分钟内四件时就发生了。对这四件事的解读是: 第一,资源补偿费被并入到资源税了,从此两家变一家,你中有我、我中有你了,但家长的名字是资源税,资源补偿费是这个税费家庭中的重要成员。 第四,把资源补偿费并入资源税,把资源补偿费降为零,平移而不增加负担,都在文件中公开说明,显得光明磊落。但对在同一分钟增加了资源税,则不吭声;对资源补偿费是否仍然在缴纳,也不吭声;对资源税是否包含了资源补偿费,还是不吭声;对仍在缴纳的资源补偿费是否是权益金,就更不敢吭声了。因为一吭声就坏事了,那个号称 “新权益金”的“矿业权出让收益”就要被驱逐出矿了。 53号文公开了一些东西,隐瞒了一些东西。笔者把公开的、隐瞒得都列举出来,供大家参考;如有错误,供大家批判。 这个文件把资源补偿费降为零,有很大的欺骗性。因为它从来就不是零,连一秒钟都没有中断过。公开宣布为零可以让公众误以为这个费种已不存在,为某个新费种腾出空间。 可怜的是,宪法规定的、庄严的、属于全体人民及其子孙所有的矿产资源的收益,虽然在默默地一分钱不少的缴纳,却从2016年5月10日20点零7分起,却连个费金的名分都没有了。综观各国矿法,皆为俗流,唯此奇葩也。 表1. 53号代表性矿产资源税增幅
③ 两个术语的性质不同
首先,“出让”是一个纯市场交易用语,服从通用的财产法和市场交易法,无须列入矿法管理。例如二手车出让,有“二手车出让法”吗?制定一个二手车评估标准就可以了。又如房屋出租,有“房屋出租法”吗?一般的房屋出租连评估标准都不要,但大型楼宇交易要求按房屋资产评估标准进行评估。
上面讲的二手车出让和房屋出租是转让的情形,即出让方与受让方两个主体都到位,构成一宗交易的情形。“转让”是一件双方到位时才发生的事,而“出让”是只有一方到位的表述。如在电线杆上贴一张“二手车出让”的告示,它的意思是我要“出让”一辆二手车,还没有受让方。英文的“转让”和“出让”同一个词,但可通过时态明确是“将要转让”“正在转让”还是“已经转让”。“将要转让”就是我国的 “出让”,“正在转让”和“已经转让”就是我国的 “转让”,意思是很清楚的。中文将其分为“出让”和“转让”两个词,就要准确使用国语:“出让”是未来时,表示一种意愿;“转让”是现在时和完成时,表示正在进行或已经完成的交易活动。这样解读,“矿业权出让”首先是一种无须矿法的市场行为,其次是这种市场行为是ZF的意愿,交易尚未发生,广而告知而已,收什么费呢。因此,“矿业权出让”是在尚未交易的情况下ZF单方面的行为,你可以发通知,做宣传,但交易尚未到来不可收费。如果出让方与受让方双方到场,交易正在进行或已成功,就不能说“出让”而应该说“转让”了。这就回归到国务院998年242号令关于矿业权转让的正确轨道上来了。这样1看来,所有的“出让”文件都犯了逻辑错误,其术语不可使用。
上面指出的是“出让”一词形式逻辑上的错误。下面重点谈一下“出让”的由来及其对我国矿业的危害。
“出让”一词源于土地财政。由于资产“出让”是一种市场行为,无须申请,只要按市场规定招标拍卖就可以了。国有建设用地是一种人工使用权资产而非自然资产,就像国有房屋、汽车那样出售就可以了。一部土地管理法,其“有偿使用”指的不是自然资产,而是人工资产。建设用地是千百年来人工开垦或建设的产物,如农地、林地、住宅地、水塘等,经过世代交易,已形成了明显的市场价值,在历史上都有红契为证,新中国成立后也有ZF文件证明,属于人工资产性质无疑。只有对荒野土地的开发才属于自然资产利用性质,需要纳入自然资产申请使用权。国家所有的矿产资源被联合国标准定义为“自然资产”,即自然状态下的矿产资源。这笔资产的所有权永远属于国家所有,不能进入市场。只有勘查投资形成的矿产权(mineral property)才能进入市场交易,因为它属于使用权形成的资产。因此,国家所有的自然状态下的矿产资源只能通过向ZF法律规定的申请渠道取得,不能在市场上买到。国家所有自然状态下的矿产资源的价值是权益金,不能在资产的市场交易中实现,而只能在开采时兑现。因此,ZF“出让”的,只能是勘查投资形成的资产——矿产权。这已由29号文规定:把“价款为调整为矿业权出让收益”。众所周知,“价款”就是勘查投资成本+勘查投资利润。
各种“出让”文件的标的物是投资勘查形成的资产,在市场中交易,成交后按成交价支付全部价款,“出让”与矿产资源有偿使用毫无关系。“申请”取得的矿业权中包含的标的物是国家所有自然状态下的矿产资源,是“有偿使用”的对象,其价值在开采时以权益金的方式定价并支付,与投资勘查形成的资产毫无关系。“出让”标的物与“申请”标的物是两股道上跑的车,互不相干。10号文称“矿业权出让收益”代表“矿产资源有偿使用”,其征收分两步走:第一步按“成交价”征收,在取得矿权业时定价并支付;第二步按费率征收,在开采时支付。这就严重混淆了自然资产和勘查投资资产的概念,以“自然资产(国家所有矿产资源)” 的名义征收勘查投资资产的价款,使得矿产勘查成为一个只投资、无利润的产业。
结论是:第一,如果“出让”的是国家所有矿产资源的收益——权益金,由于“出让”是一种市场行为,矿产资源属于国家所有,所有权不能进入市场交易,作为所有权收益的权益金也不能进入市场交易,而只能由法律规定,因此已“出让”名义征收的费金是无效的。第二,如果“出让”的是投资勘查形成的资产,可以进入市场吉奥一,但规范的术语是“转让”,“出让”只是ZF单方面的意愿,交易环境并未形成,因此由“出让”征收的费金也是无效的。第三,对于国有企业而言,国家出资勘查形成的资产应纳入国有资产管理,企业占有资产并有自主经营权,对于社会资本投资勘查形成的资产,其所有权属于民营企业,均不能化为任何ZF费金征收。
“出让”的制造者天真地认为,只要把“出让”权夺到手,就可以随意增加费种、财源滚滚而来了。这是又一种无知。
首先看事实。自“出让”以来,开始阶段由于出让数量较少,“申请在先”仍占主导地位,新增探矿权未受显著影响。2006年后,“出让”一统天下,出让的探矿权数目逐年增加;道2010年,出让的探矿权数目达到高峰值2314宗,之后逐年下降,到2022年,全国出让探矿权362宗,比2010年下降97.3%(图2)。到2012年,全国矿产勘查投资达到约414.1亿元最高位;到2021年,降到85.85亿元,下降率为79.27%。出让的探矿权数目和勘查投资数双双大幅度下降,我国矿产勘查的颓势已成,这难道不是“出让”的杰作吗?
图2. 2010年~2022年我国矿业权出让数目
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