【行业政策】国土部官员解读“全民所有自然资源资产使用制度改革意见”

日前，《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（以下简称《意见》）已经国务院发布实施。《意见》明确了全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导思想、基本原则、主要目标、重点任务和落实途径。围绕这些内容，国土资源部调控和监测司负责人对《意见》进行了解读。

一、全民所有自然资源资产有偿使用中存在哪些突出问题？

改革开放以来，我国全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立和完善，在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面发挥了积极作用，但还存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应的一些突出问题。

一是资源保护不严格。由于所有权人不到位，受经济利益驱动，自然资源管理中“重开发、轻保护”、资源保护制度落实不到位、资源利用总体粗放的现象在一些地区还普遍存在，导致我国自然生态环境破坏严重。

　　二是所有权人不到位。我国全民所有自然资源资产产权主体代表缺乏明确法律规定，虽然原则上规定所有权由国务院代理，但具体如何代理不明确，致使所有者权益不落实。

　　三是使用权权利体系不健全。国有农用地等部分全民所有自然资源使用权权利基础缺失，海域使用权等部分已有使用权权能不完整，不利于充分体现资源价值，也不利于保护产权主体财产权益。

　　四是市场决定性作用发挥不充分。受所有权人不到位、权利体系不健全、权能不完整等影响，我国自然资源市场化配置比例偏低，市场配置资源的决定性作用尚未充分发挥。

　　五是有偿使用进展不平衡。国有建设用地、矿产、水、海域海岛已建立了相对完善的有偿使用制度，国有农用地和未利用地、国有森林、国有草原等资源有偿使用制度尚未建立，形成全民所有自然资源资产有偿使用制度“双轨”制，不利于国家所有者权益的保护。

　　六是监管机制不完善。中央部门之间、中央和地方之间没有形成综合监管机制，一些领域仍然存在有法不依、执法不严、违法不究等现象，影响有偿使用政策实施和目标实现。

　　中央《生态文明体制改革总体方案》明确提出，要健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度，并将制定出台指导意见列为重要改革任务。《意见》的出台，必将在促进自然资源保护和合理利用、维护国家所有者和使用者合法权益、夯实生态文明制度基础、加快美丽中国建设等方面发挥十分重要的作用。

　　二、推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的总体思路是什么？

　　《意见》立足经济社会发展和生态文明建设全局，既考虑到各类自然资源资产的特殊性，又兼顾到资源之间的普遍性和规律性，坚持综合统筹和分类改革相协调，改革的总体思路是：

　　一是以保护优先、合理利用为导向。《意见》坚决落实保护资源、节约资源的基本国策，通篇贯彻生态文明理念，将保护和合理利用要求作为有偿使用的核心要求，将维护所有者和使用者合法权益作为主线，将解决突出问题作为实现改革目标的突破，这一导向不仅体现在改革的指导思想和总体要求中，而且还在分门类自然资源有偿使用制度改革任务中旗帜鲜明地提出了具体要求，以促进自然资源保护和开发相统一。

　　二是以用途管制、依法管理为前提。这是保护自然生态空间的重要手段，也是发达国家自然资源管理的通行做法。资源使用不是无条件的使用，资源开发不是无约束的开发。《意见》强调，自然资源开发利用必须符合规划用途管制或许可，必须符合相关准入条件和标准，必须履行保护和节约利用资源的法定义务，以防止无序无度开发利用自然资源。

　　三是以明晰产权、丰富权能为基础。这是确保自然资源有效保护、显化资产价值、流转顺畅、维护权益的重要前提。只有产权明晰了，才能形成自觉保护和节约资源的内生动力，才能有效维护所有者的权益。只有权能丰富完善了，才能实现资源有偿使用（流转）的顺畅进行。《意见》将完善使用权体系作为重点内容，提出设立国有农用地使用权和无居民海岛使用权等，通过有偿方式依法取得的使用权可以转让、出租、作价出资（入股）、担保等，为维护所有者权益提供有力支撑，为自然资源有偿使用和流转奠定坚实基础。

　　四是以市场配置、完善规则为重点。党的十八届三中全会指出，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，提高资源配置效率和公平性。自然资源具有经济、生态多重属性，在有偿使用和保护中，必须要充分发挥市场配置的决定性作用和更好发挥政府作用。《意见》提出，要明确有偿使用的准入条件、方式和程序，鼓励竞争性出让，规范协议出让，即竞争出让是原则、协议出让是个例，同时强调要完善价格评估方法和管理制度，健全信息公开和服务制度，并在分门类资源有偿使用改革任务中，提出了具体要求和措施，充分体现了公开、公平、公正和竞争择优的要求，以更好地适应我国市场经济体制改革需要。

　　五是以开展试点、健全法治为路径。全民所有自然资源资产有偿使用制度改革涉及重大利益调整，为避免不确定性因素对改革造成负面影响，需要通过试点和修法逐步予以落实。《意见》指出，对矿业权出让、国有森林资源等难度大、风险高的部分改革开展相关试点，通过改革试点推动相关法律法规修订，同时以完善权利体系和有偿使用规则为重点，推进完善土地、水、矿产、森林、草原、海域、无居民海岛等全民所有自然资源资产有偿使用的法律法规体系，以期更稳妥有效地推进有偿使用制度改革。

　　六是以创新方式、加强监管为保障。完善的监管制度是有偿使用制度落地实施的重要保障。《意见》要求，加强相关部门之间的协同配合，通过创新监管方式，建立健全市场主体信用评价、责任追究等监管机制，加强对有偿使用全程动态有效监管，确保有偿使用各项措施落到实处。

　　总之，通过推进改革，力争到2020年，基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度，使全民所有自然资源资产使用权权利体系更加完善，市场配置资源决定性作用和政府的服务监管作用充分发挥，所有者和使用者权益得到切实维护，自然资源保护和合理利用水平显著提升，自然资源开发利用和保护的生态、经济和社会效益实现有机统一。

　　三、土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等六类国有自然资源资产有偿使用制度改革的主要内容分别是什么？

　　针对土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等六类国有自然资源资产有偿使用的现状、特点和存在的主要问题，《意见》分门别类提出了不同的改革要求和举措。

　　一是完善国有土地有偿使用制度。我国国有土地有偿使用始于20世纪80年后期的国有建设用地，现已建立比较系统完整的国有建设用地有偿使用制度，有效维护了国家所有者权益。但仍存在国有建设用地划拨范围宽、国有农用地有偿使用制度缺少国家层面的具体规定、国有农用地使用权概念和权利体系缺乏法律依据等问题。为此，《意见》提出要在全面落实规划土地功能分区和保护利用要求的前提下，坚持增量存量并举，以扩大范围、扩权赋能为主线，将有偿使用扩大到公共服务领域采取政府和社会资本合作的建设项目和国有农用地，并明晰国有农用地使用权及其权能，将有助于进一步彰显土地资产权益，促进土地资源节约集约利用。

　　二是完善水资源有偿使用制度。我国水资源有偿使用始于20世纪70年代初的地方实践，现已初步建立水资源有偿使用制度，对直接取用江河、湖泊或者地下水资源的单位和个人征收水资源费，2015年全国征收总额约为196亿元，为实现所有者权益、保障水资源可持续利用发挥了重要作用。但随着我国经济社会发展，现行水资源费征收标准已总体偏低，没有充分体现水资源价值和稀缺程度，还存在超计划或者超定额取水累进收取水资源费制度落实不到位等问题。为此，《意见》提出要在深入实施最严格水资源管理制度、落实水资源管理“三条红线”、强化水资源节约利用与保护的前提下，完善水资源费差别化征收标准和管理制度，推进水资源税改革试点，开展水权交易，将有助于充分体现水资源价值和稀缺程度，提高水资源利用效率和效益。

　　三是完善矿产资源有偿使用制度。我国矿产资源有偿使用始于20世纪90年代初，现已建立有偿取得和有偿开采相结合的矿产资源有偿使用制度，对矿产资源勘查开发者收取探矿权采矿权价款、探矿权采矿权使用费、矿产资源补偿费、资源税等，2015年征收矿产资源税费总额2065亿元，有效落实了国家所有者权益。但也存在矿产资源税费缺乏整体设计、定位不准确、功能不清晰，矿业权使用费调整机制不合理，矿业权出让未充分发挥市场决定性作用，矿业权出让审批权限与中央简政放权要求不适应等问题。为此，《意见》提出要在强化矿产资源保护的前提下，完善矿业权有偿出让制度、矿业权有偿占用制度和矿产资源税制度，建立矿产资源权益金制度，健全矿业权分级分类出让制度，并合理划分各级国土资源主管部门的矿业权出让审批权限，将有利于提高矿业权市场化出让比重，理顺各类税费关系，促进矿产业可持续发展。

　　四是建立国有森林资源有偿使用制度。我国森林资源有偿使用虽然在《物权法》和1998年修订的《森林法》中有原则性规定，但目前国有森林资源基本以无偿方式让渡给国有林场等单位管理和使用，尚未建立真正意义上的有偿使用制度。长期以来，国有森林资源有偿使用缺乏相关制度规定和法律文件，现实中存在国有森林资源自发性无序流转、森林资源旅游开发不规范等现象，造成国家所有者权益受损。为此，《意见》提出要确定国有森林资源资产有偿使用的范围、期限、条件、程序和方式，规范有偿使用和流转，支持通过租赁、特许经营等方式发展森林旅游。

　　五是建立国有草原资源有偿使用制度。我国草原资源有偿使用仅在《物权法》中有原则性规定，但目前仍未建立国有草原资源有偿使用制度，实际管理中存在权属界定不清、有偿使用法律制度缺失、国有划拨草原流转不规范等问题。为此，《意见》提出在严格保护草原生态、健全基本草原保护制度的前提下，对已改制国有单位涉及的国有草原和流转到农民集体以外的国有草原，探索实行有偿使用，将有助于改善草原生态环境，切实落实国家所有者权益。

　　六是完善海域海岛有偿使用制度。我国海域有偿使用始于20世纪90年代初，2002年颁布实施的《海域使用管理法》确立了海域有偿使用制度，对海域使用者征收海域使用金，自《海域使用管理法》实施以来，我国累计征收海域使用金820多亿元，有效维护了海域资源所有者权益。但也存在海域使用权权能不完整、市场化程度不高、价格形成机制不健全等问题。为此，《意见》提出在严格海洋生态保护的前提下，完善海域使用权转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能，逐步提高经营性用海市场化出让比例，并建立海域使用金征收标准动态调整机制。

　　我国无居民海岛有偿使用源于2010年颁布实施的《海岛保护法》，现已初步建立无居民海岛有偿使用制度，对开发利用者征收无居民海岛使用金，自《海岛保护法》实施以来，我国累计征收无居民海岛使用金约5亿元，对维护国家所有者权益、促进海域海岛资源保护发挥了积极作用。但还存在无居民海岛缺失权利基础、市场化程度不高、无居民海岛使用权出让最低价标准不合理等问题。为此，《意见》提出在采取严格生态保护措施前提下，明确无居民海岛有偿使用的范围、条件、程序和权利体系，设立无居民海岛使用权和完善其权能，并逐步扩大市场化出让范围。通过完善以上海域海岛有偿使用制度，将有助于促进海域海岛资源有效保护与可持续利用，保障国家海洋生态安全和海洋权益。

　　四、如何推动全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的落地实施？

　　全民所有自然资源资产有偿使用制度改革涉及面广，综合性、系统性强，需要通过分领域实施方案或试点落实《意见》的各项改革任务。

　　一是对于已出台实施方案的，如《扩大国有土地有偿使用范围的意见》、《矿业权出让制度改革方案》、《海域、无居民海岛有偿使用的意见》，将加强与本《意见》的衔接协调，确保与改革总体要求保持一致。

　　二是对于尚未出台改革文件的，如水资源、国有森林资源和国有草原资源，将尽快制定具体实施方案，确保专项改革任务落地实施。

　　三是为了增强改革的整体性、系统性和协同性，《意见》提出要统筹部署和协调推进相关试点，试点将尽可能与中央有关改革相配套、相衔接，部署在国家生态文明试验区、健全国家自然资源资产管理体制试点地区和其他具备条件的地区，并加强试点指导，及时做好总结，推动相关法律法规的“立改废释”。

　　四是鉴于有偿使用制度改革是一项系统工程，涉及多个部门，《意见》提出，由国土资源部牵头建立部际协调机制，加强统筹协调和督促落实，会同有关部门及时研究改革中出现的新情况、新问题，形成推动改革合力。

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