【国际资讯】美国的矿业收费制度

   美国这个国家，不像老牌殖民国家英、法国和西班牙，其工业化起步较晚，殖民地已瓜分得差不多了，原材料全靠本国资源，最后是晚来者占先，在二战后称霸全球，个中原因很多，但其独特宽松的矿业政策，无异起到了重要的作用。南北战争后，美国在资本主义国家中还是个三岁小儿，百事待兴。林肯在此时说了一句很有远见卓识的话：“矿业的繁荣是国家的繁荣”。随后以采矿为主要内容的西部大开发开始， 1872年“通用矿业法”颁布，这是世界上第一部现代矿法。在这部矿法中，找矿不需要申请审批，自由进行；找到后自己宣布一下，到政府登个记就可以了；如无人提出异议，花2.5～5美元/英亩的价格买下这块土地，这个矿就是你的了。办理采矿权要一次性交200美元，保持采矿权每年交100美元（现在增加到165美元），此外再无别的费用。这可视为是美国第一代矿业的年租/专利收费模式。这部矿业法保证了西部大开发的成功，它使用了50多年，直到1920年前没有改变。在这一宽松的投资环境下，美国的矿业公司与石油公司由小变大，由弱变强，最后称霸全球，塑造了今日美国矿业强国的地位。

   1920年，美国颁布《矿产租赁法》，把石油、天然气、油页岩、磷、硫、钠共6种矿产从《通用矿业法》中分离出来，实行红利+权益金+年租的收费制度，其他矿产收费仍维持《通用矿业法》的规定不变。由于1913年美国开始对矿产资源开发实行减税补贴，在矿业收费中增减了个扣减项——资源耗竭补贴，于是油气收费变成红利+权益金+年租-耗竭补贴模式，其他矿产收费变成年租/专利-耗竭补贴模式，这就是第二代收费模式。2008年世界金融危机发生，全球矿业受到重创，美国政府加大了对石油公司的补贴力度。补贴的方面很多，其中幅度最大的是减收所得税，于是形成了油气收费的红利+权益金+年租-耗竭补贴-所得税补贴模式。其他矿产仍保持年租/专利-耗竭补贴的收费模式。 

   下面讨论的收费制度，包含三种收费类型：竞争性收费类型（红利），与资源使用无关；资源性收费类型（权益金）和土地性收费类型（私有土地为底土，公有土地为底土+表土）。

沙石土矿产的收费不在本文讨论之列。

二、油气收费制度——红利+权益金+年租

-耗竭补贴-所得税补贴

美国是油气招标的始作俑者。美国第一份现代意义的租约出现在1870年，是私人性质的油气资源出让，其基本收费是红利+权益金+年租。权益金是出让资源的收益；红利是多个卖家竞争抬价支付的超出权益金部分的金额，开始没有正式名目，反正交一笔钱就是了，“红利”一词直到1920年的《矿产租赁法》才被明确规定；年租是使用地表土地/地下土地（subsurface，底土）的费用。美国的《矿产租赁法》将陆上油气划分为2560英亩（阿拉斯加规定不超过5760英亩）的区块，海域油气划分为5000～5760英亩的区块进行招标，只有很一少部分区块可协议出让。

一、红利

红利是签约前出让人向收让人索取的一笔费用，在1870年以前，没有纸质凭证，当时矿业权出让主要在私人或私人企业间进行，反正谁出钱多就给谁就是了。多个求租约者竞争出价的数字是红利而不是权益金。红利是一笔现金，要在签约之前交付，而权益金是油气开采利润的百分比，由租约规定，这个利润要在油气开采出来后才形成，才支付。两笔费用各走各的路的路，非常清楚。权益金是自然资源资产价值、竞争性抬价是租约租稀缺性价值，这个私人创造的油气收费模式被美国《矿产租赁法》全盘采纳，进而推广到世界各国。如果翻阅各国矿法，凡矿业权招标者，其竞标出价都是租约或许可证的价值，不包含在租约条款中，不含权益金。因为把红利一交，租约受让者一定，红利的任务就已完成，下面的租约签订、租约执行、权益金收取就统统与红利无关了。权益金则不然，它是油气资源实物本身的价值，写在租约中，再采出油气并销售后缴纳。2016年美国红利的收入仅占权益金收入的7%，中国的投标者千万不要带着国内那一套矿业权出让招标思维，去美国参加石油租约投标，把权益金价值也搭进标金里去了。人家无法理解这个红利数字，就闹笑话了。

关于招标的底价，目前美国阿拉斯加陆上油气区块的底价低潜力区块5美元/英亩，高潜力区块25美元/英亩。海洋油气区块标底高了很多，在2000-5000mei美国历史油气招标的结果见下面两张表。

阿拉斯加2004-2017年陆地油气区块招标结果

（据美国土地管理局）

1954-2006年美国海洋石油矿产权（租约）出让招标价格统计

（据美国矿产管理局）

由以上两表可看出，集美国数十年之招标数据，高潜力区胜标价与底价之比平均为在1.58；低潜力区仁者见仁，智者见智，波动略大一些，其比值平均也不过在4左右。由此可见，招标者与投标者都很理性，很成熟，招标发挥了竞争性的一面，避免了投机性和逐利性的一面。

早期私人出让矿产资源的红利是要一次性交清的。由于有的红利数量较大，为缓解受让公司的支付压力，美国土地管理局和海洋能源管理局（原矿产管理局）允许红利可首付五分之一，其余分四年交清。

二、权益金

权益金相当于我国的 “矿产资源有偿使用”费，过去的资源补偿费，至于相当于当前的什么类型收费，还说不清楚。美国陆上油气生产权益金为销售收入的12.5%，海上权益金为销售收入的16%，均在《矿产租赁法》中明确规定。对于初产油井、深水井、老油井、油质较差的井各有减免条文规定。2016年美国联邦土地石油产量、红利、权益金数字列于下表。近年来很多州的陆地石油权益金费率超过了12.5%。由于美国二叠纪盆地和墨西哥湾石油非常丰富，权益金上调一点对大型油公司而言并不在意。

2016年美国联邦土地油气收入

（据美国政府问责局，2018）

2016年，石油价格大幅滑落，跌到40～50美元/桶区间，美国石油公司受到重创，利润骤减，负债骤增，油田减产，甚至出现申请破产的案例。埃克森-美孚净利润比上年下滑51.5%，雪佛龙亏损4.97亿美元。这一情况引起美国问责局（GAO）的注意。GAO是一个向国会负责向政府叫板的机构，在对2016年的美国联邦土地的油气产量、权益金、红利和年租进行详细调查后，2018年向国会提交了一分详细的报告，指出权益金如果继续爬升，将导致美国今后10年石油产量负增长。由于报告刚刚出笼，国会如何向内政部问责，内政部如何回应尚不得而知。

客观地说，美国陆上油气12.5%的权益金率，海上油气16%的权益金虽不算高，但也不算低。由于美国油气资源条件好，成千万个农场主都能在自己的地里打井提油，大型石油公司对这个费率更不会在意。问题是奥巴马政府于2015年提出了一个“拟议规章预先通知（ANPR）”，要求对提高现有权益金费率进行论证。目前论证尚无结果，一些州，如德克萨斯、新墨西哥、北达达科他、怀俄明、犹他、蒙大拿、科罗拉多闻讯纷纷提高油气权益金费率，从12.5%提升到16.67-18.75%，德克萨斯私人土地的油气权益金费率提高到了25%。权益金的提升,加之油价低迷,美国石油公司的境况就大不如前了，从而引起问责局的关注。

三、年租

年租没有什么好说的，就是矿业权人租用土地的租金。对于公有土地，年租交付的是使用地表土地与底土（地下土地）的租金；对于私有土地，年租交付的是使用底土的租金，因为地表土地属于私人所有，要另交使用费。这样看来，年租实质上是使用底土的租金，因为底土属于国家所有，无论地表土地属于谁都是要交的。美国油气租约的年租是第一年1.5美元/英亩。以后的年份2美元/英亩，这个数字自1920年《矿产租赁法》颁布以来没有改变。美国真是一个科技与时俱进，法律守旧如初的国家。现在到美国，吃一个麦当劳还要5美元呢。

   四、耗竭补贴

  美国于1913年建立矿产资源耗竭补贴制度。建立这个制度的目的是通过给资源所有者和经营者的收入减收所得税，为其留下更多利润，用于发现和勘查新的资源。所得税是以毛利为课税基础征收的，其补贴计算方法是给出一个补贴率，即免税率，对油公司而言是免税，对政府而言就是给与补贴了。1913年规定对所有矿产的补贴率为5%，后来逐步增加，高峰时达50%。美国石油产业的所得税税率为35%，是第一大税，如果补贴15%，就只用叫29.75%的所得税了。

  耗竭补偿文件规定，有两种计算补贴的方法：成本法和百分数法。成本法需要矿业权人通过一系列的投资扣减计算补贴率，百分数法直接使用国家给定的补贴率计算所得税扣减数。

  1. 成本法

  所谓成本法，就是将全部保有矿资产（储量，或勘查总成本）和油田建设投资成本按产量摊分到每个年度，增大销售收入中的成本部分，减少盈利部分，达到减收所得税的效果。

从年销售收入中平摊当年的投资成本，包括：

  •    矿资产总价值或矿产勘查总成本，包括：

    —  矿业权资产购买费

    —  租约花费：红利、招标办理费；

    —  地质地球物理调查成本；

    —  勘探钻井成本；

    —  储量评价与开发论证成本。

  •    油田建设成本，包括：

    —  井网建设成本；

    —  设备折旧；

    —  其他，如居民拆迁、农田赔偿等。

据上述投资成本项计算一个总成本C，当年建设投资成本B，过去建设投资（固定资产）残值D，总保有储量R，交税年原油产量P，耗竭补贴率k，当年的补贴数A。补贴计算公式如下：

  k=(C+B-D)/R, A=k×P   

A 就是当年的补贴数，把它列入当年项目成本支出，减少盈利数额，达到耗竭补贴的目的。

成本法补贴，相当于把全部勘查开发投资成本摊销了两次：第一次是在矿山产生盈利前的投资成本摊销，属于矿山经济评价性质，目的是回收投资；第二次是在矿山盈利后的投资成本摊销，属于资源耗竭补贴性质，目的是计算耗竭补偿数额，减收所得税。

2.补贴率法

规定一个补贴率，油气项目为15%，油气井为27.5%，所得税过去为35%，特朗普将其降低到21%，大石油公司只交10%左右，小石油公司如何交法尚不清楚。对个人油气开发投资者而言，补贴率可放宽，但最多不超过50%。所谓个人投资者，指的是小户股民，其收入属于个人所得税征收范畴，表明美国鼓励个人投资油气。

从20世纪70年代起，美国大型石油公司不再享有资源耗竭补贴政策，但小型独立石油公司和私人土地上的油气收入，仍适用这一政策。

资源耗竭补贴政策只有在高盈利下才具有实质性意义，在低盈利下从补贴得到的好处甚微，在无盈利或亏损情况下补贴政策不起作用，当年耗费的储量就无功空转了。

五、所得税补贴

2008年世界金融危机，对美国油气产业形成很大打击。为应对这一形势，政府大幅度低降低了油公司的所得税。在2009-2013五年内，20个美国顶级石油公司仅平均缴纳11.7%的联邦所得税，少交了23.3%。减税措施是通过引用大量税法条款实现的(Barclay palmer,2019)，没听说修改税法，说明税法中对油气企业处于困境的救助措施已有法律安排。石油公司通过这次减税很快走出困境，但这个救助措施好像一直沿用了下来。2018年埃克森-美孚石油公司应税收入865亿美元，缴纳联邦所得税95.3亿美元，课税率为10.1%。特朗普上台后，于2017年颁布减税措施，把大型公司的所得税率从35%调减到21%，但大型石油公司似乎并未按此足额交税，如前所述，埃克森-美孚2018年的缴纳税率是10.1%，相当于2009-2013年的税率。美国20个顶级石油公司纳税额占全国油气纳税的80%以上，如果特朗普政府将这个10%左右的税率常态化，美国石油公司就是世界上所得税税率最低得国家，权益金提升一点，完全不在话下。

美国是一个对油气资源勘查开发补贴最高得国家。补贴内容繁多，如上述资源耗竭补贴、所得税补贴外，还包括部分权益金减免、国外油气收入税抵免、石油制造业减税等补贴形式，年度贴补数达100-115亿美元（Len Tesoro，2016）。美国的能源独立、页岩气革命成功，得益于这一高强度的油气补贴法律与政策是毋庸置疑的，虽然国内反对补贴的声音从未停息过。

三、金属非金属矿产收费制度——

年租/专利-耗竭补贴

美国的矿法对金属和非金属矿产没有设置权益金，目前对采矿宣示（探矿权）每年每个宣示只收165美元固定年租，对采矿而言需购买专利，实际上就是购买土地，2.5-5美元/英亩。既是购买，就没有年租了。金属非金属矿不能享受联邦所得税补贴，35%的税率须足额缴纳，但当前大型矿业公司的所得税率已降到21%。不过资源耗竭补偿政策是可以享受的，补贴率如下表。

美国金属非金属矿产资源耗竭补贴率

对所有金属非金属矿产，在探矿阶段，除每个采矿宣示每年收取165美元续权费外，再无任何企其他收费。美国找矿是非排他的，只要是没有采矿宣示的地区，大家都可随便去找，不用申请审批发证。找到后打个桩，宣示一下这个矿是你发现的，如无反对意见，到管理部门登个记，交点手续费，这个发现就以“采矿宣示”的形式保护起来了，可在区内开展勘探活动。当勘探到可开采的阶段时，须买个专利，将其升级为“专利采矿宣示”，就可开采了。整个由找矿到勘探，再到采矿要交的费包括： 

•    探矿阶段：每年每个宣示165美元续权费，再无其他税费了；

•    采矿阶段：

 —  2.5-5美元/英亩专利费（一次性支付，相当于购买）;

 —  公司所得税（35%），按资源耗竭补贴率扣减。

金属非金属矿产虽然所得税高，但没有权益金。如果所有金属矿产按15%的耗竭补贴率扣减，则应交所得税率为29.75%，这就相当于全部税费负担，国外称之为有效税负，就很低了。2017年特朗普政府将所得税由35%降到21%，大型矿业公司的金属非金属矿产勘查开发收入得到普惠，加上其他小税种，在减去耗竭补贴，加上耗竭补贴，其实际总税负不超过20%（按利润占比），无权益金，这恐怕是世界上最优惠的矿业收费制度了。

四、结  论

  一、美国油气资源实行三金两补贴制度：红利+权益金+年租-耗竭补贴-税收补贴。其收费数额红利约占7%，年租约占5%，权益金最大，约占87%。近年美国联邦土地的权益金仍保持12.5%不变，但州属土地和私人土地的权益金率普遍提高，由原来的12.5%提升到16-20%的区间，个别州私人土地提高到25%，总体而言提高了4-8%。对大型石油公司，耗竭补贴已取消（中小石油公司仍可享受15%的补贴率），但所得税减收补贴大幅度提高，目前大型石油公司纳税率仅10%左右，减收幅度达60%以上。权益金的提升与降税补贴两相抵扣，加上其他小税种，美国油气的实际税费总负担不超过20%（按利润占比）。

  二、美国金属非金属矿产实行一金一补贴制度：年租/专利-耗竭补贴。年租指的是探矿权（美国是采矿宣示）的续权费，目前固定为165美元/宣示年；专利是采矿权的土地购买费，一次性收取，目前仍按1872年的价格2.5-5美元/英亩收取，对硬岩矿床是5美元/英亩，对砂矿床是2.5美元/英亩。金属非金属矿产不设权益金,金属的资源耗竭补贴率为15%,美国目前大矿业公司所得税税率为21%,加上其他小税种，再扣除耗竭补偿，美国大矿业公司的税费负担也不会超过20%（按利润占比）。

三、纵观美国历史，对能源与矿产资源实行高补贴是一种国策，具有长远的、战略的考虑，而非权宜之计。与其他资本主义国家不同，美国是一个依靠自己资源发展经济的国家，十九世纪的工业化、二十世纪的经济军事政治兴起与称霸全球、近期完成的能源独立与页岩气革命，是美国强力实施这一国家矿业优惠政策的结果。

四、我国目前矿产勘查开发形势是极其严峻的，与2012年相比，两者的投资连续7年下滑。2012-2018年，全国地质勘查投入由500亿元下降到不足200亿元，全国矿山建设投资由14000亿元下降到不足4000亿元，回落幅度分别为60%和70%。这种情况，除去产能因素外，相当程度上与我国矿业投资在高成本低价格冲击下却步有关。我国的矿产资源开发利用成本远超国外水平。美国2016年原油开采成本平均6美元一桶（全成本36.2美元/桶）；2015年我国原油开采成本45-53美元/桶（包括投资的全成本不知），2015年以来，国际油价在50美元/桶上下徘徊，只能勉强自保。再以铁矿石为例，2015年我国铁粉矿生产成本105美元/吨，澳矿生产成本平均为15美元/吨，加上海运费用，我国进口的澳矿成本为30-40美元/吨，从2015年至今，我国进口铁矿石到岸价格一直处于60-70美元区间，远低于国内生产成本，亏损已成定局。在这种情况下，我国油气业、矿业却面临资源税和探矿权出让收益的两面夹击，其收费政策究竟要把中国矿业和油气业的生存和发展引向何方，是一个需要严重关注的问题。

五、我国已是一个全面市场经济国家，政府已经不是矿产资源勘查开发的主体，资源保障和资源安全的重任落在我国的石油公司和矿业公司头上，对这些身系国家资源安危重任的企业是杀鸡取卵，还是养鸡蓄卵，是一个考验我国矿业收费制度的试金石，历史将会对此做出评价。我们希望最终能看到一个有利于矿业繁荣、有利于资源安全、有利于国家经济发展目标实现的解决方案。