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媒体报道

《矿产资源法》修订取向的7个建议！

日期：2019-12-19　人气：4273

当前我国的矿业活动，是以《矿产资源法》为总纲，尽管其中包含了一系列的产业活动规制，但核心内容是资源法而非产业法。在矿业活动中非但未能实现资源与产业的良性互动，甚至存有一定程度的相互制约和冲突。

产业法，是位于宏观法律层面与微观制度层面之间的中观法律体系。产业法不同于产业政策，它具有特殊的逻辑结构，表现出较强的强制性和稳定性。

对此，矿业立法工作应将推进国家治理体系和治理能力现代化为宗旨，以促进矿业发展为导向，如何提升《矿产资源法》中的产业属性？作以更加深入的探讨。

资源法与产业法的对立统一性

《矿产资源法》，顾名思义，其主体是“资源法”，但其中也不乏涵盖“产业法”的重要内容。现行《矿产资源法》的意义重点体现了对矿产资源国家权益的维护，但在如何促进矿产资源产业发展方面并不给力。

相比之下，我国已经颁布了《农业法》、《渔业法》、《电信法》、《邮政法》、《航空法》、《建筑法》、《公路法》、《铁路法》、《民办教育促进法》、《电影产业促进法》等等产业法规。只要略加进行比较研究，即可看出其中的差距。

例如，自1998年3月1日起施行的《中华人民共和国建筑法》，即对建筑许可、发包承包、工程监理、安全生产、质量管理、法律责任等方面作出了详尽规定。

再如，2017年3月1日起正式施行的《中华人民共和国电影产业促进法》，第一条的第一句即是“为了促进电影产业健康繁荣发展”，足以证明该法律的产业法属性。值得关注的是，在多种新媒体雨后春笋般崛起的新时代，电影的影响力已经日渐衰退，国家尚可通过立法的形式促进电影产业的发展。

相比之下，矿业行业尚没有完整意义上的矿业法及地勘法，仅有的关于产业管理的规定亦隐藏于《矿产资源法》中，更未能像其它行业那样从产业结构、区域协调、产业组织、产业技术等多个角度对产业发展在法律体系上予以技术支撑。

无可否认，矿业的发展必然以消耗矿产资源为前提，进而也必然形成资源法与产业法之间的深层次矛盾，但这种冲突并非难以调和。资源的赋存价值和使用价值的本质意义均是为人类所用，只要在开发矿产资源的同时，做到了在开发中保护、在保护中开发，满足了资源节约性和环境友好性，开发即是最好的保护。当然，要对资源浪费和环境破坏“一票否决”，但绝对不能“因噎废食”。在实现资源保护与产业发展的相互促进中，其矛盾的表层体现在了“资源、环境以及产业”的矛盾性，但其本质特征则完全是矿业活动中各方利益主体之间的权、责、利关系。

矿业开发瓶颈制约的历史缘由

矿业投资的基本特征是投资大、周期长、风险高。计划经济时期，矿产资源勘查隶属于事业行为，矿产资源开发隶属于企业行为。尽管如此，在事业与企业之间，并没有难以逾越的鸿沟。在政府部门“大一统”的管理格局下，矿产资源的探、采被结合得“天衣无缝”，非但没有成本的概念，在时间上更是“大干快上”，因此矿产资源勘查开发一体化的诸多矛盾并未凸显。

虽然从上个世纪九十年代开始，中国矿业投资的内外部环境即开始发生深刻变化，但由于本世纪初“十年黄金期”的出现，在较大程度上掩盖了矿业投资的内在规律。

首先，探矿投资者充分挖掘了计划经济时期国有地勘单位的“资料家底”，以及国有矿山的“边角余料”，加之采选技术的进步使得诸多的“非矿”成矿，同时恰逢矿产品市场价格的节节攀高，从而致使矿业投资者大都能突破客观规律的束缚，在短时期内完成投资回报并获得丰厚的利润。

然而，待“库存”资料和储量消耗殆尽，投资者便开始体验到了矿业投资法则的严酷。此外，一方面矿政管理规则逐渐完善，各类各级审批趋于细化；另一方面局部投资环境改善乏力，行政审批障碍重重，各种税费难承重负。正反两个方面作用的聚焦发酵，致使矿业投资推进缓慢，甚至进退维谷。

当前，中国矿业投资环境正在发生全局性、根本性的变化。当前企业所面临的困境，这不仅是矿业投资自然规律的一种客观回归，更是生态文明建设大背景下矿业转型升级的一种必然阵痛。对此，既不能怨天尤人，也不能空抱幻想，而是应当在矿产资源法律法规建设中，一方面对矿业开发提出更高的标准和更严的要求，另一方面要在推进矿业可持续发展、跨越式发展上进行大手笔的策划。

加快推进矿业开发的主要壁垒

（一）管理壁垒

矿业开发投资周期长是较难改变的客观规律，但如果客观因素与主观相互叠加，即有可能把矿业投资者推向万劫不复的境地。因为这种长周期不仅仅是“静态”地加重了企业资金链的负担，更可怕的是可能遭遇市场剧烈起伏的旋涡。矿产资源供给市场是“十年黄金期、十年黄土期”交替出现，如果勘查开发进程推进迟缓，未能抓住弥足珍贵的几年“黄金期”，一个原本预期可观的投资项目就可能彻底落空。

当前，“勘探-评价-建设”的周期常常在10年左右，最终完成投资回报常常需要15年以上，远远大于其它行业的投资回报周期。为缩短矿业投资回报，突破技术壁垒固然重要，因为勘查、开发技术的进步无疑能够较大程度的提高矿业生产率，但关键途径之一应是突破管理壁垒。当前矿业行业的管理壁垒主要表现在以下两大类：

其一，投资主体“四分五裂”。一个矿业企业的建成，需要经历政府部门、事业单位、企业单位多个主体的再接再厉。每次转手均可能成为迟迟难以逾越的鸿沟。

其二，利益山头以邻为壑。尤其在各级地方地方政府的审批中，设置关卡，推诿扯皮，更加拖延了企业投资者已经难以忍受的回收周期。

综上所述，矿产资源行业管理者始终能未从产业发展的角度出发，为矿业投资者提供快速推进项目的便捷和支撑条件。因此，通过整合管理规制，科学设置管理程序，压缩投资回报周期，是全行业的迫切意愿，更是新《矿产资源法》的基本担当。

（二）税金壁垒

毫无疑问，政府部门的税金体制与矿业投资周期的长短直接相关。如果资金门槛较高，必然使得以资金使用效率为刚性指标的企业负担沉重、举步维艰。其中，对税、金、费、款的收取额度与收取方式，至少在以下几个方面经得起推敲：

一是该不该收，其名目不但要有政策依据，更要有理论依据；
二是该收多少，必须充分均衡各方利益主体的关系；
三是什么时间收，如果收取的时间超前，势必极大地增加企业的负担，阻碍了矿业投资项目的正常推进。

其一，税。税是国家政治权利的基本表现。在矿业行业，除了与其它行业相同的一般性税收外，还有本行业所特有的资源税。其理论依据决定了税的征缴额度是“没商量的”，可以在一定的历史时期按照“统治者”的意志适当调节，但其收缴方式则必须是刚性与阳光的。

其二，金。金是矿产资源国家财产权的体现。既包括传统的矿产资源实物财产权，也应涵盖地质环境空间财产权。资源、环境权益金是国家权益的最后一条“底线”，即完成“税、费、款”等项征缴后的“剩余”。需要明确，既然是财产权益，就应当依据经济规律和市场规则，而非政府权力来完成履行。

其中重要环节是，资源、环境权益金核算应当内化至企业生产经营成本，即在财产被使用完成后或正在使用过程中进行收缴。此外还需要明确：

（1）资源权益金应是弹性的。当矿产品价格跌至谷底时，其理论值可能为“负值”。此时政府应将其作为“不良资产”而对矿山企业予以“倒贴”。

（2）环境权益金应是刚性的。当地政府具有“一票否决”的权力，社区居民也有参与分配的权利。对环境的破坏的补偿不应当滞后，但也不应当超前，政府完全可将矿山企业的所有权作为环境权益金的抵押标的。

其三，费。费的本质是政府部门的服务成本。当前的探矿权、采矿权使用费的初衷是防止跑马占地，但其额度并未起到宏观调控的功能，应有的服务工作也未能履行到位。此项费用可以提升，但必须真正承担起为矿业企业优化投资环境的基本责任。

其四，款。款是矿产资源投资收益的一种体现，既然是投资收益，就应当遵循市场投资的一般规则。合理的红利是必须的，但其前期的政府垄断性经营与后期的企业风险性经营应当“捆绑”一起统筹考虑。更要避免“击鼓传花”式的转让方式，不管下家“死活”而一甩了之。

当前，在矿业的政策、法律、规章、制度设置，一定程度上致使各个利益主体苦乐不均；也为各级政府依托权力，以“期货”换“现货”，以“软货”换“硬货”留下足够的空间。例如，上游勘探者惨淡经营，下游开采者日进斗金；再如，把矿权当矿产，对投资者、经营者超前透支的行为，堂而皇之，甚至大行其道。因此，只有从法律层面上做好顶层设计，方能在矿业活动中充分保护好各方面利益主体的权、责、利。

（三）环境壁垒

必须客观地认识到，一票否决的环境红线既是刚性的，也是弹性的，或者说非一层不变，而是一定历史时期的产物。其主要影响因素包括以下几个方面：

其一，划定环境红线是在环保形势严峻的大背景下颁布的应急性措施，其标准和程序尚未定型，亦不排除地方政府受政策红利的驱使矫枉过正，逐渐规范和完善是发展的必然。

其二，地处环境保护区的矿业权如为国家战略性矿产所设置，在一定的国际、国内政治经济背景下，权衡利弊，紧急避险，无奈恢复对矿产资源开采也是可以理解的。

其三，资源开采对环境的破坏是不可避免的，但也是可以容忍的。伴随采矿科技和环保科技的进步，其危害程度是可以不断降低的，对开采的恢复是实事求是的基本体现。

基于产业法理念的资源法取向

当前，单独制定《矿业法》的时机尚不成熟，所庆幸的是，《矿产资源法》修订在即，立法者应当从当前企业生存发展的角度出发，改变国家矿产资源保护的理念，由静态保护向动态保护转变，树立起“合理开发即是最好保护的理念”，将“时间”作为矿业保护与开发的重要立法参数，最大限度地压缩企业的时间成本和资金成本，从而保障中国矿业的持续、健康、稳定发展。

1.严格明确税金征缴的权重分配和时间节点。

各种税、金、费、款的征缴，首先要做好统筹规划、合理布局、有机衔接。厘清什么时候收，每次收多少，从而避免对企业资本和收益的提前透支。明晰哪些项多收，哪些项少收，从而实现国家与企业间的利益均衡，上游企业与下游企业间的利益均衡，事业单位、国有企业、民营企业间的利益均衡。

2.明确税金的宏观调控功能和动态调节机制。

矿业税、金、费、款，不仅是国家权益的重要保障，更是宏观调控的重要手段。因此，在保证其征缴标的、征缴时间精准的基础上，更要形成与宏观形势及市场行情互动的动态调节机制。因此，在法律层面上应明确各种税、金、费、款的调节幅度，并可以授给各省区政府一定的自由裁量权。

3.清晰划定矿业开发投资行为的起点与终点。

要明确基础地质调查无偿为社会所用的公益性属性，将1:5万矿产调查作为投资行为的起点，以矿山达产作为企业投资第一阶段的句号。此前来自各方面的一切投资行为“统筹兼顾”、“同股同利”。例如，将政府的1:5万矿调等前期投资与企业的后期勘探投资等比例计股，用经济手段限制“中途套现退场”。

4.要统筹考量政府补贴方案和政府税费调节。

应平衡好从勘查到开采的各个阶段的投资者利益，防止其中的任何一方大起大落。要对风险勘查投空予以适当的政府补贴。对资源开采“暴富”的企业适当课以重税。同时对先天禀赋太差的国家战略性矿产，非但可以减免各种税、费，而且还可以适当“反哺”，从而保障其可持续发展。

5.对权益金征缴的主体要做到科学合理定位。

要把体现国家资产所有者权益的权益金列为矿山达产以后再履行的期权。并从权、责、利合理匹配的角度出发，将资源权益金的征缴主体划分至中央和省区两级政府；环境权益金的征缴主体确立在市、县两级政府。此外，要将乡、村两级政府派出机构作为人文环境财产权的法定代表。

6.要建立为矿业投资服务的专业化中介机构。

应建立矿业中介机构市场准入制，其中包括鉴证类、服务类两大系列。政府要委托中介机构对矿业投资企业提供政策咨询与技术指导，并委托其以所有权代理的身份对资源和环境进行监管。企业也要选择专业化的矿业律师团队为其提供外事服务，帮助办理相关行政审批手续，处理各种非正常的法律纠纷。

7.政府部门要履行好管服一体化的基本责任。

现代信息技术的突飞猛进，已经给矿业的监管工作提供了强有力的支撑，过去想做而做不到的工作已变得轻而易举。要提出各种税费缴纳的“一揽子清单”，同时建立政府服务的“标准和规范”。应建立矿业开发网络审批平台及审批现场会签制，并对矿业行政审批的程序和时间做出刚性规定。

（以上内容来源网络，版权归原作者及网站所有）

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