【矿业资讯】为什么各大国家纷纷制定关键矿产战略？

目前，世界多个国家关注到关键矿产在新一轮矿业竞争中的重要地位，关键矿产“关键性”的界定成为各国关键矿产战略的基础。关键矿产面临着资源分布不均、储量有限等更为复杂的潜在不确定性，其供应链存在着随时中断的风险，因此，澳大利亚、日本、美国和欧盟4个国家（地区）在关键矿产“关键性”的界定上均提及供应风险。关键矿产对经济发展和国防安全的较高价值决定了其经济重要性，澳大利亚、日本、欧盟均认为经济重要性是关键矿产界定的重要指标。此外，日本和美国结合本国国情，日本将可操作性作为界定“关键性”的指标之一，美国将市场动态与产量增长视为评价关键矿产“关键性”的重要指标。

本文对澳大利亚、日本、欧盟和美国2006—2019年出台的主要关键矿产政策文本进行比较分析。总体来看，澳大利亚政府的相关政策出台较晚，2016年之后加快在关键矿产战略方面的布局，政策数量开始上升，2019年确定关键矿产清单，主要政策目标没有发生变化。日本、欧盟、美国3个国家（地区）关键矿产战略呈现政策数量增加、政策关注点系统化、清单定期更新与完善3个特征。

战略目标的达成依赖于合理且有效的政策工具选择与使用。当前4个国家（地区）主要运用规制型政策工具，在关键矿产战略制定和实施的过程中发挥了显著的职能效用和助推作用，保证关键矿产战略目标的实现；经济激励型政策工具发挥辅助作用，引导企业投入关键矿产替代与回收技术研发，激发企业的创新能力，提高企业以及国家的矿产竞争力；社会型政策工具作用日渐凸显，参与主体涵盖了政府、企业、非政府组织和公民等，涉及面广泛，政策参与度高，通过各国企业间的彼此合作与关联，在经济利益上实现更为紧密的联系，增加关键矿产的供应韧性。

2016年11月，国务院批复通过《全国矿产资源规划（2016—2020年）》，将石油、天然气、煤炭、稀土、晶质石墨等24种矿产列入战略性矿产目录，作为宏观调控和监督管理的重点对象。中国现阶段所制定的战略性矿产目录主要依据国家经济安全、国防安全和战略性新兴产业发展需求角度制定，涵盖了能源矿产、金属矿产和非金属矿产。然而，在后工业发展阶段，特别是随着高新技术发展和低碳技术进步，以稀有、稀散和稀土元素为主体的关键矿产的重要地位与不可替代性更为显著。关键矿产相对于战略性矿产具有更高的经济重要性与供应风险，同时还增加了战略性新兴产业的内容，因此，中国制定关键矿产战略要解决“关键性”的界定和政策工具选择这两个重要问题。

中国在界定关键矿产的“关键性”标准时，可综合考虑经济重要性与供应风险这2个指标。（1）关键矿产应具备经济重要性。关键矿产对社会经济平稳运行、高新技术以及战略新兴产业发展具有至关重要的作用，在界定中国关键矿产目录的过程中，应评估各类矿产对中国社会经济发展、国防建设的重要性，分类制定关键矿产目录。（2）关键矿产具有高度的供应风险。一方面，就本身属性看，关键矿产具有地质分布不均、替代性与回收率低的特点，这就决定了关键矿产供应极度依赖一次矿产资源开发与矿产品贸易。另一方面，从供需关系看，关键矿产也存在国际市场供需趋紧、供应地社会局势动荡以及地缘政治关系不稳定等风险因素，从而易引发供应不稳定或中断。因此，中国应理清本国的优势矿种与紧缺矿种，在对具备储量优势的稀土、钨、锑等矿产加强保护的同时，关注铟、锗等稀散稀有金属矿产以及相关紧缺矿产的保护、采购与储备，降低关键矿产供应和资源耗竭风险。

中国的稀土、锑、镁等关键矿产储量居世界前列，并且向众多国家出口。中国应充分利用具备高度经济价值与市场潜力的关键矿产，加强对优势矿产市场动向的监测，建立完善的资源保护与储备相关的立法工作，保障资源安全以及未来竞争力。中国关键矿产战略首先要解决的问题是“关键性”标准的界定，加快建立系统、分类分级和动态更新的关键矿产目录。

在建立关键矿产目录的基础上，应通过完善矿产储备体系、促进替代和回收技术研发、实施“资源合作”等举措，通过不同类型政策工具协调补充，构建合理有效的关键矿产战略。

第一，完善矿产储备体系，加强资源安全的国内保障。资源安全是国家经济发展的命脉，资源安全保障程度越高，在国际舞台拥有更多的话语权和影响力。中国应完善矿产品储备和矿产地储备，制定科学、合理、可行的储备体系。由于关键矿产供需关系易受到市场、技术等因素的影响，中国应追踪市场和技术动态，及时调整储备矿种和储备规模。在完善关键矿产的储备体系中，应采用规制型政策工具，开展以政府储备为主的关键矿产储备，同时，结合经济激励型政策工具，引导企业参与关键矿产的储备。

第二，促进替代和回收技术研发，增强资源再生利用能力。中国有一部分关键矿产属于短缺型、对外依赖型矿产，受国际矿业市场波动、地缘政治关系的影响较大。因此，针对这部分关键矿产，中国应采用规制型政策工具，建立强制回收制度，并通过经济激励型政策工具、社会型政策工具的制定和实施，鼓励企业研发短缺型、对外依赖型关键矿产的替代技术和回收利用技术，增强资源再生利用能力，进而降低中国关键矿产的供应风险。

第三，实施“资源合作”，建立多边合作组织。中国应充分利用部分关键矿产在国际市场的优势地位，并灵活运用国际制度来处理国际纠纷，不断提升中国的资源配置影响力。一方面，充分利用中国部分关键矿产的采冶技术优势，助力其他资源国的矿产开发，更为深入地参与全球关键矿产的开发利用。另一方面，以开放国内市场为牵引，建立关键矿产合作组织，鼓励资源国、供给国、需求国加入组织，设立技术合作、市场开放、供给优先、金融服务等机制，增强中国在关键矿产资源配置方面的协调能力。（第一作者：葛建平，系中国地质大学（北京）自然资源战略发展研究院副院长，教授、博士生导师。研究方向为资源环境经济与政策。单位：中国地质大学(北京)）