【专家观点】任辉：划定矿区范围的政策建议

我国矿产资源开发利用过程中，划定矿区范围政策和管理是一项十分重要的基础工作和关键的业务工作。然而，多年来我国矿产资源管理制度在该方面存在诸多问题，长期被矿政管理的业内人士和矿山企业及矿区生产经营者忽视，严重影响了我国各类矿产资源的正常开发利用。因此，本文结合近几年来一些探转采、新立开采权等工作过程中的实际工作情况和多年工作经验，总结了几点完善划定矿区范围政策和管理工作专业性、系统性、建设性的思考与建议，供相关业内人士和矿山企业及矿区生产经营者参考。

矿区范围是一个相对概念，是指可供开采矿产资源范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围整体区域和立体空间区域。一般情况下，以矿业权设置区划为基础，主要由矿区内拐点坐标并根据矿区开采范围、程度、强度、深度及其他相关因素划定或圈定的矿产资源开发利用区域范围。划定矿区范围是矿产资源开发利用管理过程中的一个重要环节和重要的矿政管理制度，是探矿权转采矿权和采矿权新立的关键条件之一，是矿业权持有人或其他相关矿业权申请人办理采矿权证登记与开展矿山开发利用各项前期工作的基础和依据，是矿业权管理与登记机构对申请人提出的矿区划定范围依法审查批准的行政行为与业务程序。一旦矿区范围依法、依规、依程序划定完成，其行为与政策具有非常强的排他性原则，也就是说一个矿区范围一旦被划定与批复执行，则在该区域内不可能再受理和办理其他相关的采矿权申请手续。

根据我国矿业权管理的相关规定，划定矿区范围是每一项探矿权转采矿权或新立采矿权都要采用和经过的关键环节，必须取得由主管部门批复的划定矿区范围的有效文件，矿业权持有人或其他相关申请人才能办理采矿登记证手续和开展相关的矿山开发利用各项前期工作。

2.1  划定矿区范围主要依据

划定矿区范围与矿业权管理制度、国土空间规划、各类自然保护区状况、二维坐标体系与三维坐标体系、矿产资源开发利用方案与矿业权设置区划、资源储量备案评审及勘查程度、矿业权全面竞争性出让、净矿出让制度、多矿种共伴生资源综合开发利用等多个方面都有直接或间接联系和影响。在进行矿区范围划定时，需要全面、系统、专业、不同程度地综合考虑这些方面的问题，力求保证每个矿山项目在划定矿区范围过程中的科学性和合理性。目前，我国矿政管理中矿业权管理的主要方式方法是围绕矿业权登记与许可证制度来实施的，该制度对划定矿区范围、期限、工作对象、矿业权有效期起始日等都有明确规定和要求，矿区范围划定后，依程序办理探矿权转采矿权或新立采矿权等手续，采矿权便拥有人有权利和义务在划定的矿区范围内开展矿山开发利用的各类相关工作。各级政府及自然资源管理部门对采矿权的设置区划，从基础工作到有偿处置再到采矿权终止的全过程实行行政化与专业化管理，主要包括内容有：界定采矿权的性质、时间与空间限制；划定矿区范围；设定取得采矿权的资格、条件和程序；界定采矿权人的权利和义务；受理、审批采矿权申请并授予采矿权；对矿产资源开采活动进行监督检查；征收采矿权使用费用及其他有关费用；采矿权的延续、变更和注销管理；采矿权评估管理；采矿权的招标与拍卖管理；采矿权的转让管理；保护合法的采矿权益。

划定矿区范围必须要符合国家和地方矿产资源总体规划要求，符合绿色矿山标准规定，符合国家产业政策要求，符合生态环境保护与安全生产政策规定。要符合矿山开采规模设计标准与规定，按照矿山设计开采规模与矿区资源储量规模相适应原则，严格执行合理的矿山开采规模设计标准，避免出现一矿多开和大矿小开的情况。需要按照普查、详查、勘探三个阶段对应“有没有”“有多少”“可采多少”的规律和逻辑，进行矿区范围划定时，将资源量和储量的原则及要求与矿区范围一致。

2.2  划定矿区范围的主要方式方法

在多年来的实际工作中，划定矿区范围所规定的前提基础与依据较为严格繁杂，同时与其他一些相关程序和要件互为前置、互相制约。申请前期所需提交材料与报告包括：①矿业权持有人或其他相关矿业权申请人签字提交的专门申请书或申请报告；②确认申请人主体资格的有效要件；③探矿权设置区划范围的有效文件，审查划定矿区范围是否超出探矿权范围，是否与油气矿业权等出现重叠；④有效勘查许可证与勘查程度及勘查实施主体基本情况；⑤该矿业权符合矿产资源规划的合理性要件，审查生产规模、服务年限、开采方式是否与开发利用方案一致，是否存在违法勘查、违法开采行为；⑥矿产资源储量报告及其评审意见书或相关的备案证明，审查资源储量、勘查程度是否符合要求；⑦“三个范围”坐标（即探矿权设置范围、资源储量估算范围、拟申请划定的矿区范围）组合系统及其三个范围平面叠合图状；⑧资源价款或现行的矿业权出让收益缴纳证明依据。其中，在申请与划定矿区范围实施过程中，针对煤炭与非煤炭不同规模的矿种，在勘查程度上明确了不同的要求。煤炭矿区特别是大中型煤炭矿区办理划定矿区范围时都要求资源勘查程度必须达到勘探程度，一些资源储量为大型非煤矿山的矿区范围划定对资源勘查程度都要求达到勘探程度，一些小型的一类、二类非煤矿区原则上资源勘查程度达到详查程度即可，而砂石土等三类矿产以招拍挂方式出让的矿区开发利用及建设原则，只需要达到地质工作程度即可。多矿种共伴生资源的探矿权矿区范围，需要在遵循勘查与开发利用基本规律的前提下，分为主矿种、增列矿种与共伴生矿种，结合严格有效评审备案资源储量评审报告内容的相关规定来进行矿区范围划定，因此对勘查程度的要求是划定矿区范围的一个非常重要依据。同时，在探转采过程中，由于存在大量的前置条件与具体的审批手续，一般情况都设置了划定矿区范围预留期，预留期内若探矿权勘查许可证到期或过期，必须要求在有效期届满30日前向管理机关提交保留探矿权申请，否则不能进行矿区范围划定；申请预留期时间原则上保留到其采矿权登记证申请批准后并可以颁发采矿登记许可证之日。

2.3  划定矿区范围与矿业权设置区划

矿业权设置区划是矿产资源规划与开发利用的重要内容，是划定矿区范围必须遵循的基础依据，现行的矿政管理中将多年执行的矿业权设置方案编制与矿产资源规划中勘查开采规划区块内容合二为一，不再独立编制矿业权设置方案，只做矿业权设置区划。但在实际生产过程中，很多矿山企业、矿业权持有人及一些矿政管理部门的业务人员都不能尽快适应，不能很好地理解和把握合并后的制度。根据现行政策规定，在矿业权设置区划要求中，在实际工作中需要把握好划定矿区范围影响的七种状况：①探转采过程中，划定采矿权范围不能超出已设置的探矿权勘查范围，需要进行二者的比对核查；②矿业权设置区划中已设采矿权，且深部勘查又需要设置探矿权，又是同一开发利用主体的状况，对矿区内开采工作需要有序规划；④原则上一个矿床（或井田）只允许设置一个采矿权主体，同时，开采规模、工业矿井设计规范和服务年限也有严格要求，进行矿业权设置区划和划定矿区范围时必须要严格执行；④一个矿山或矿区若矿体相互相距太远，无法形成整体合一的开发利用系统特殊情况，可进行探矿权分立转采，其他任何情况下，原则上一个探矿权应该是整装勘查或一体化整体勘查、整体转采，不能分立为多探矿权转采，相邻的探矿权探明矿体若为同一矿床矿体，必须要进行统一整合后整体转采，不能分立转采，探明矿体在平面上没有进行界边圈定，以及可采储量比例达不到整体储量的30%及以上的，原则上不能转采；⑤中央和地方财政出资勘查的项目，已明确今后不再设置探矿权，可凭任务书开展地质勘查工作，在矿业权设置区划和划定矿区范围中需要理解和正确运用好这一政策；⑥按矿产分类方式进行矿业权设置区划和矿区范围划定中需要区别对待，其中具有一定规模的一类矿产勘查程度必须要达到详查及以上程度，可划定为开采规划区块或开采范围，二类矿产也要根据勘查程序进行勘查区块和开采规划区块及开采范围划定，三类矿产可根据情况直接划定集中开采区范围和备选开发利用区块；⑦国家和省级人民政府批准的重大矿产资源整合开发利用项目划定矿区范围需要按特殊规定办理。

矿产资源勘查与开发利用是一项非常复杂的系统工程，有其自身特定规律与逻辑。从基础地质工作、普查、详查、勘探、矿山设计、开采、选冶加工等产业链各个环节都有其自身的特征，具有普遍性规律，需要客观、现实、科学、合理地处理和对待。划定矿区范围只是产业链环节中的一个很小的部分，但是小部分处理不好将会造成大问题，特别是划定矿区范围处于勘查与开发利用的上中游部分，对探矿与采矿环节都有直接的影响，每一个矿山与矿区在勘查与开发利用过程中，都力争做到科学、合理划定好矿区范围，对矿山绿色、低碳、安全、高效开发利用将能起到非常重要作用。因此，在处理目前一些探转采项目、新立采矿权项目等具体事务过程中，解决划定矿区范围政策和管理业务工作中存在的问题与矛盾至关重要，需要在工作中引起高度重视。

一是划定矿区范围与招拍挂全面竞争性出让不能脱节，需要有机衔接。矿区范围划定后，特别是进入竞争性出让环节，无论什么情况都应该是无法变更与更改，而现实工作中这类状况出现众多。“招拍挂”程序完成后，矿区范围划定提出新的调整方案，而政策上和现实工作又无法操作，“竞争性出让”与“划定”工作不能协调协同开展到位。

二是划定矿区范围与矿产资源规划中矿业权设置区划不一致状况。矿业权设置区划是划定矿区范围的重要基础与依据，现行设置区划中取消了矿业权设置方案编制，将其与矿产资源规划中勘查开采规划区域内容“合二为一”，划定矿区范围必须以此为前提和基础依据，现实工作中在矿区范围划定时，对矿业权设置区划中的条款与要求理解不到位、执行不到位，出现了与设置区划不一致的状况。

三是划定矿区范围与高、中、低三类不同风险矿种资源储量的勘查程度要求不一致。资源储量的勘查程度和高、中、低三类不同风险矿种的不同要求是划定矿区范围必须遵守的依据，现实工作中，由于政策的局限性和操作理解的偏差等原因，在一些矿山、矿区划定矿区范围时经常出现勘查程度不够，或可开采矿区资源储量不足，或划定勘查、开采规划区块不合理的状况。

四是划定矿区范围与勘查及开发利用时空不确定性和国土空间利用布局确定性问题。在矿产资源规划与开发利用过程中，特别是在矿业权设置区划和矿区范围划定过程中，如何解决资源勘查与开发利用时空的不确定性和国土空间布局确定性之间的问题与矛盾，合理、高效统筹矿区内地面、地下、周边、深部各类资源开发利用，是矿产资源开发利用中急需要解决的理论和现实问题。一些矿区内面上与边深部勘查、点上开采现象多，且一些矿区都存在多种矿产资源垂向重叠分布规律，空间层位错落，赋存状况复杂，难以做到矿区内开发利用时空的有效吻合，矿区划定与矿区功能区块规划对时空的控制力严重不足，致使其科学性、合理性难度不断增大。

五是划定矿区范围与矿地矛盾的有效解决。各类矿区范围中的矿产与“山水林田湖草沙”紧密相连，与国土空间组成了不可分割的有机整体，由此产生了国土空间利用和资源权属关系的复杂性。具体表现为，在矿产资源勘查开发中涉及复杂的土地、林、草、水等权属关系问题，从土地权属上涉及国有土地、集体土地；在分类上涉及耕地、永久基本农田、林地、草地、水源地等，均涉及复杂的产权关系和用途管制要求。根据我国现行法律规定，取得矿业权不代表取得矿业用地的使用权，因此，取得矿业权后还需要就土地等权属问题进行进一步的报批和协商，导致矿业权人无法办理建设用地许可证，以及矿山占用农用地、小型矿山未批先用等矿地矛盾长期存在，还有一些公开出让的矿业权难以办理相关地权、林权手续，导致长期无法实施正常开采。

六是划定矿区范围与完善矿业权叠合图组合体系和完善二维坐标体系、三维坐标体系问题。一些矿区采矿权坐标设置存在诸多不合理状况，垂直投影范围问题多，井巷系统、地面系统都不合理，深边部开采问题多，需要应用高新技术手段加快解决与不断完善。

七是划定矿区范围与相关矿政管理方式方法、政策接口及法律法规、生态红线与自然保护区范围政策、矿区范围内重叠矿业权设置、各类功能区与规划区的分区管控和差别化政策等方面的有效衔接问题。

八是划定矿区范围与跨行政区域及地矿融合政策的协同协调问题。一些矿区由于一些历史遗留问题，矿区范围涉多个县、区或跨行政区域设置，协调难度大，地矿领域政策性、行政性矛盾多，实际工作中非常难以协调。同时，还有各类矿政管理业务流程办理前置、交叉和互为支撑等方面的问题。矿政管理政策中，任何一项管理政策和制度都不是孤立的、单向的，而是复合式、相融式的，有的互为前置和交叉，需要多个具体政策协同协调才能办理。划定矿区范围与一些矿政管理中具体政策业务办理时需要及时互动、协同协调。

一是划定矿区范围表面看似是一个专项而具体的工作，但实际工作中是一项涉及勘探与开发利用产业链上中游多个环节、多个方面的专业性、综合性、系统性、时空性、差异性、连接性或接口性等都很强的业务工作。科学、合理地做好划定矿区范围工作，对探转采、新立采矿权、充分竞争性出让、优化矿业权设置区划、完善矿区坐标体系等各方面都有非常重要的作用，否则将会更多地对矿产资源开发利用上中游环节带来诸多不利的影响。同时，划定矿区范围看似只是矿政行政管理部门的一项具体业务工作，但实际的操作过程中并非这么简单，涉及到矿政管理具体审批部门、矿业权人、矿业权设置区划部门、资源评审备案部门、矿山安全监管部门、环境评价及生态红线管理部门、矿区内相关联的“山水林田湖草沙”多个事物，是一项专业性很强的系统工程业务，建议进行专业化、综合性、系统性管理，形成符合划定矿区范围管理实际情况的制度体系与工作体系。

二是建议针对现行划定矿区范围政策和管理工作存在的问题和矛盾进行系统梳理。以问题和目标为导向，吸收国内外历史上多年在这方面积累的相关经验，结合当前和未来矿业勘查开发全生命周期的现实状况与趋势，科学、合理完善划定各类矿区范围具体政策与办法及措施，形成实用、高效、方便、安全的管理模式与路径。

三是建议充分做好划定矿区与国土空间规划、充分竞争性出让、矿业权设置区划、资源储量勘查程度、生态保护红线、坐标体系改革、地矿融合、勘查与开发利用时空布局的不确定等政策的接口落位与衔接。在现实工作中，很多矛盾与问题都不是出在自身，而是出在自身与其前后、左右、上下、里外的有效沟通衔接与接口落位，这是划定矿区范围中经常出现的问题。

四是建议在划定矿区范围专业技术方面和具体工作中，充分运用现代信息化技术，从三维坐标体系、矿区叠合图体系，开发利用时空不确定性规则与结构分析，与“山水林田湖草沙”资源管理各类政策性、专业性的接口落位等方面，进行技术创新与优化，对传统的划定矿区范围工作方式方法不断进行转型升级与改造，建立现代的、高效的划定矿区范围工作体系与政策及制度体系。

五是不断加强相关的矿山企业矿区开发利用技术人才与矿政管理专业人才的培训和训练，将理论与实际密切结合，通过多个现场案例分析与教学，从理论到实践不断突破，更多地培养解决问题的技术专家，把问题交给技术专家解决，让问题不再成为问题。

（作者任辉，系中国煤炭地质总局党委副书记、副局长）