【政策解读】山西煤层气综合配套改革如何突破？这四项产业发展新政来实现

资源量占全国近1/3，为国家委托审批煤层气矿业权试点的唯一省份

12月15日，记者从省国土资源厅获悉，为加快推进煤层气支柱产业建设，山西省出台了《关于加大用地政策支持力度促进煤层气产业发展的通知》《关于煤层气矿业权审批和监管的实施意见》《关于完善煤层气试采审批管理工作的通知》《关于印发山西省煤层气和煤炭矿业权重叠区争议解决办法（试行）的通知》等相关政策，与《关于委托山西省国土资源厅在山西省行政区域内实施部分煤层气勘查开采审批登记的决定》一起，构成了我省实施煤层气矿业权审批制度改革的主要政策体系。

这一制度“破冰”，把改革创新和规矩规范统一起来，把开放市场和有序管理统一起来，把产业发展和市场开拓统一起来，把项目建设和群众利益统一起来，实现了我省转型综改试验区综合配套改革在煤层气行业的突破。

山西省煤层气预测资源量为8.3万亿立方米，占全国煤层气资源量的近1/3。但是，从上世纪末煤层气勘查开采起步以来，一直进展缓慢。

据省国土资源厅厅长许大纯介绍，原因一是行政审批手续多而繁杂，导致项目产能建设进度慢；二是相关管理制度不完善，导致圈而不探、占而不采的整改难以实施；三是受制于勘查开发技术本身，部分矿区提交探明储量难；四是油气企业经营效益较差，导致部分企业持续投资积极性不高；五是区域资源整合程度低，导致全省煤层气产业发展壮大进程减速。

从今年4月开始，国土资源部委托我省实施部分煤层气勘查开采审批登记，试点时间为2年。作为国家委托审批煤层气矿业权试点的唯一省份，我省按照“承接委托不走样、审批标准不降低、办事效率有提高、管理机制有创新、服务发展见成效”的基本思路，已办理了8宗探矿权延续登记，实施了全省榆社—武乡煤层气调查、山阴—怀仁煤层气页岩气预查和煤炭采空区煤层气资源调查评价等省级项目。

发展煤层气产业是做好煤炭这篇大文章的重要内容和重大举措。

目前出台的四项煤层气产业发展新政，通过“四个全面”，落实产业用地优先保障、规范产业用地具体范围、覆盖用地“批、供、用、补、查”各个阶段、保障土地权利人合法权益，解决了过去“政策不具体、企业不会报、政府不敢批、基层不会管”的问题；

通过“四个统筹”，严格执行国土资源部和省政府部署，明确建立省级协调机制、统筹矿业权出让、关联审批事项和综合执法等，用好存量资源与优化增量配置，落实用地保障等激励机制和针对勘查开采的约束机制，为放大改革试点效应提供广阔空间；

通过“四个率先”，明确申请试采控制面积和工程布置要求，建立试采许可证延期制度，实施专项评价提前启动机制，尝试设立专门公司销售试采回收气，解决了煤层气勘查持续进行和试采气资源充分利用等问题；

通过“四个规范”，提出了解决矿业权重叠区争议的方式和解决渠道，即签署互保协议、合作勘查开采、调整跨界范围和自主协商、行政调解、行政裁决，进一步适应了建设煤层气支柱产业的新形势，把资源优势转化为产业优势、竞争优势、发展优势。

煤层气综合配套改革如何突破——煤层气四项政策解读

阅读提示：我省煤层气预测资源量为8.3万亿立方米，占全国煤层气资源量的近1/3。目前，我省有煤层气（油气）矿区面积4万平方公里，48个煤层气（油气）矿业权；其中，受国土资源部委托管理的煤层气矿业权有27个（含21个探矿权、6个采矿权），矿区面积为1.6万平方公里。

为着力解决制约煤层气产业发展的用地、矿业权审批监管、试采审批管理、煤层气和煤炭矿业权重叠区争议等难题，我省集中出台了四个文件。这四个文件，就科学统筹煤层气资源保护与利用，规范实施煤层气勘查开采，妥善处理煤层气产业发展中各方的利益调整，实现煤层气支柱产业建设与企地共建共享的有机统一等，通过优化顶层设计和细化操作规定，向全省提供了一套比较完善的解决方案，成为我省实施煤层气矿业权审批制度改革的主要政策体系。

为方便读者准确理解相关政策规定，记者就这四个文件出台的背景、内涵、意义等采访了相关专家。

用地纳入规划计划，做到优先保障应保尽保

煤层气矿区大多分布在山区，企业取得行政许可后，勘探开采所需土地和配套的道路修建用地成了最棘手的事。省政府从解决用地难题入手，出台了《关于加大用地政策支持力度促进煤层气产业发展的通知》（以下简称《通知》），基本解决了过去“政策不具体、企业不会报、政府不敢批、基层不会管”的问题。

煤层气产业用地包括勘查期间的临时用地，抽采阶段、加工转化和管道集输方面需要的新增建设用地，重点项目先行用地（不得占用基本农田），以及有条件盘活的存量用地。为加大煤层气产业用地政策支持力度，我省出台了优先保障、应保尽保的政策，即在土地利用总体规划修编和调整时，将规划期内拟实施的煤层气产业项目用地，纳入各级土地利用总体规划；对国务院、省政府确定的煤层气产业重点项目，在下达省土地利用年度计划时单独列出；其他项目用地，在下达市、县土地利用年度计划时优先保障。

为进一步规范用地政策，《通知》全面覆盖了“批、供、用、补、查”等各个阶段的用地报批和管理整个流程。据省国土资源厅副厅长周际鹏介绍，我省煤层气产业用地实行分类报批与供应，煤层气勘查期间使用的简易道路、桥梁、矿区内管网、井场等地面作业设施用地和作业人员临时生活设施用地属于临时用地，由市县国土资源主管部门审批，使用满2年后，可以根据企业实际需要重报、再批。煤层气储藏、压缩、液化、发电、集气站等属于建设用地。转入抽采阶段后，企业根据需要可以申请将部分临时使用的地面设施用地转为建设用地。具体项目的建设用地，可以按照分类规定，以单独选址方式报批，或者以分批次用地报批。对国有建设用地供应，可以采用先租后让、租让结合、弹性出让、长期出让等多种方式。

同时，要做好用地报批的配套工作，支持项目建设。煤层气项目用地需要压覆已设置矿业权区域的，要进行压覆重要矿床审批；占用耕地要“先补后占”，确保耕地占补平衡；如果临时用地占用村集体所有土地的，须按有关政策确定占地补偿，公开征求群众意见，公开、透明、规范实施。

放大改革试点效应，规范推进煤层气矿业权审批和监管

今年4月6日，国土资源部委托我省实施部分煤层气勘查开采审批登记。《煤层气矿业权审批和监管实施意见》（以下简称《实施意见》）的出台，就是为了办好审批登记，规范推进煤层气矿业权审批和监管。

为落实“办好委托事项，让国家放心；促进产业发展，让地方满意；优化发展环境，让企业安心；落实资源惠民，让群众受益”的总体目标，我省建立了省级协调机制，统筹矿业权出让、关联审批、综合执法等重大事项，并积极推进煤层气和煤炭资源有序开发，在煤炭远景规划区实施先采气、后采煤，在已领取煤炭采矿许可证尚未进行基础建设的矿区，实施先抽后采、采煤采气一体化等，促进资源综合利用。

同时，出台十项激励措施，鼓励实施煤层气勘查开采。如对提前提交探明储量、完成产能建设的企业，在煤层气矿业权招标中优先考虑；鼓励持有勘查区块面积超过500平方公里的探矿权人，适当细分勘查区块，引入其他投资者加快勘查开发，细分后范围不小于300平方公里；鼓励在已获得煤炭矿业权矿区内申请煤层气矿业权；鼓励对废弃矿区、关闭煤矿煤层气资源抽采利用进行研究调查；贴息支持煤层气重大开发项目；对地面直接从事煤层气勘查开采的企业减免探矿权和采矿权使用费等。

据省国土资源厅油气处处长连碧鹏介绍，《实施意见》还在增量资源配置和监督管理等方面做了明确规定。如针对过去主要采取申请在先方式批准许可、大企业垄断造成活力不强的弊端，明确主要采取招标方式竞争出让，逐步采取拍卖、挂牌方式出让；针对过去单个区块面积过大、存在跑马圈地现象，明确新设煤层气矿业权面积原则上不超过300平方公里，并实行勘查承诺制，对未履行勘查承诺的，将按照未完成投入比例核减区块面积。

此外，为了抑制恶意炒作，《实施意见》还规定，如果需要公开发布有重大影响的勘查成果、探明储量、新增探明储量等，要遵循“先向国土资源主管部门备案、后公开发布”的原则，并对其真实性负责。

试采许可能延期，专项评价可提前，试采气不再“点天灯”

试采是煤层气勘查向开采过渡的一个必经阶段。长期以来，煤层气试采存在三个突出问题：一是试采批准有效期限短、期满后无法延续；二是试采结束申请采矿权时，有关专项评价耗时2-3年，导致产能建设缓慢；三是试采回收气销售政策不明确，排空和浪费较大。这些问题的存在，影响了煤层气勘查的持续进行，也制约了资源的充分利用，难以适应建设煤层气支柱产业的新形势。为此，我省出台了《关于完善煤层气试采审批管理工作的通知》（以下简称《通知》）。

煤层气排采技术要求一般需经3年以上稳采期，才能获取煤层气资源勘查评价相关参数。而在目前的管理实践中，试采时间只批准一年。一年试采到期后，虽然国土资源部门不再批准延期，却面临试采井无法关闭的困境。连碧鹏分析，原因之一是试采工作还没有达到预期目的，原因之二是如强行关闭则试采井就会报废，前期数百万元的投资会打了水漂。国务院《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十条规定，“探矿权人在勘查石油、天然气等流体矿产期间，需要试采的，应当向登记管理机关提交试采申请，经批准后可以试采一年；需要延长试采时间的，必须办理登记手续”。据此，我省新出台的试采政策规定，一年试采许可期满后，探矿权人可根据实际需要提出延期申请。同时，探矿权人申请试采，控制面积不得少于5平方公里，工程布置要符合勘探阶段要求。

生态环境、水环境、水土保持、安全生产、文物勘探等专项评价，是办理采矿登记、申请采矿用地的要件，准备时间通常需要2-3年。目前企业在申请采矿权、建设用地时，才开始这些工作,严重延缓了勘探成果及时转化为现实产能。而试采区域，通常是支持转采的重要区域，或者是首采区，也是各类专项评价重点关注的区域，相关监测数据对于最终专项评价结论具有重要意义。为加快煤层气开发利用步伐，各有关部门协商一致后，在《通知》中明确了探矿权人获得试采批准书后，可在试采区域内同时申请开展专项评价，其评价结论可用于申请办理采矿许可证和后期专项评价报告书编制。

煤层气试采会产生大量回收气，但是目前我省一些矿区的回收气大多采取排空或“点天灯”的方式，使得资源的经济、社会、环保价值难以实现。因此，此次改革尝试设立专门公司销售试采回收气，以及税收先统征、后分账的新做法，明确支持探矿权人在符合安全生产、质量管理等规定的前提下销售回收气，并要求工商、住建、安监、煤监、质监、税务等有关部门应当为其办理有关行政许可。

协调解决矿业权重叠区争议，鼓励自主协商、规范行政调解、慎重行政裁决

为了规范处理煤层气和煤炭矿业权重叠区争议，促进煤层气与煤炭产业协调发展，我省出台了《煤层气和煤炭矿业权重叠区争议解决办法（试行）的通知》（以下简称《办法》）。

我省煤层气发展起步于上世纪九十年代，发展过程中出现了煤层气与煤炭矿业权的重叠区争议。不过，经过近年来的探索，我省已经形成了煤层气企业与多家煤炭企业合作的“三交模式”、煤炭企业反哺煤层气开发的“潞安模式”、煤炭企业综合勘查开发煤炭煤层气的“晋煤模式”等，不少重叠区已经成功转变为资源综合利用的示范区。

《办法》要求协调解决重叠区争议，由当事人自行选择具体解决方式，鼓励当事人自主协商，达成协议。协商不成的，当事人可向省国土资源厅申请行政调解。如自主协商、行政调解未能达成协议，且当事人提出申请，省国土资源厅可按照省政府规定提出裁决建议，或者按照国土资源部委托作出行政裁决。

《办法》明确了解决重叠区争议的三种方式，即当事人签署安全互保协议，建立日常协调保障机制；当事人实施合作勘查开采，促进资源综合勘查、综合利用；当事人分阶段调整重叠区范围，或者一次性调整全部重叠区范围，实现采煤采气一体化。同时，规范了自主协商的内容，并将国务院文件中“煤炭规划五年内建井区域”的模糊性表述，具体化为经政府主管部门批准的煤炭开采规划区、准备区、生产区。

据介绍，《办法》中提出的行政调解和行政裁决，都是省政府首次对其进行规范。行政调解包括提出申请、决定受理、启动调解（需争议双方均同意）、参与调解人员、调解秩序、调解时间、签署调解协议、调解终止等全过程。行政裁决包括提出申请、决定受理、被申请人书面答复、审理案件及先行调解、实施行政裁决、制作行政裁决书、裁决时限、履行裁决与救济等全过程。

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